引言

作為城市骨骼和血脈的城市路網(wǎng)，伴隨著城市的產(chǎn)生、生長、演化，也經(jīng)歷了不斷成長、發(fā)育和歷史演變。城市路網(wǎng)的形態(tài)、密度、尺度與城市的主導(dǎo)交通方式、政治經(jīng)濟(jì)體制、城市規(guī)劃理念和管理績效等有著極為密切而復(fù)雜的關(guān)系。

世界上并不存在統(tǒng)一的、一成不變的、絕對科學(xué)的路網(wǎng)形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。街區(qū)制、小區(qū)制，密路網(wǎng)、稀路網(wǎng)，小尺度、大尺度，開放性、封閉性等，都是相對的，其優(yōu)劣好壞、績效高低、適用與否也都是相對的，是因城、因地、因時而異的，不可簡單仿效、照搬照套。

這次黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確提出：“（十六）優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題……，樹立‘窄馬路、密路網(wǎng)’的城市道路布局理念……等”，是基于我國城市既有的路網(wǎng)體系嚴(yán)重失衡、密度過低（尤其是城市中心地區(qū)路網(wǎng)密度太低），主次干路尺度過寬，封閉管理的“小區(qū)”和大院過多、面積過大等情況，已經(jīng)嚴(yán)重影響現(xiàn)代城市的宜居生態(tài)、健康生活，嚴(yán)重影響到了城市交通的安全便捷、有效組織、高效運(yùn)行等嚴(yán)峻現(xiàn)實提出來的，有非常現(xiàn)實的針對性，對引導(dǎo)城市與交通健康可持續(xù)發(fā)展有著非常廣泛而深遠(yuǎn)的理論與實踐意義。

有鑒于此，本文試圖就“街區(qū)制、密路網(wǎng)”這個被熱議的話題，從城市與交通規(guī)劃專業(yè)的角度做深入解讀，期望有助于對問題的準(zhǔn)確理解、判斷和理性的討論與實踐。

1、何為街區(qū)制、密路網(wǎng)？

東西方城市的路網(wǎng)體系結(jié)構(gòu)、形態(tài)格局、道路尺度等差異，受到政治經(jīng)濟(jì)文化背景和社會管理模式的巨大影響。

古代城市社會組織總體就有街區(qū)制和里坊制之分。

西方城市從古希臘城邦時代開始進(jìn)入公民社會，世俗意識、商業(yè)氛圍濃厚，社會相容性和開放度很高。因此，城市路網(wǎng)格局基本都是小街區(qū)、密路網(wǎng)（小則20×20米，提姆加德；大則50×50米，米朗德）。路網(wǎng)密度高達(dá)50~100公里/平方公里！即使進(jìn)入中世紀(jì)宗教統(tǒng)治時代，宗教場所為了達(dá)到對市民的教化統(tǒng)治，也對市民廣泛開放。統(tǒng)治者的私人領(lǐng)地（莊園和私家花園）通常在郊外鄉(xiāng)野。因此，我們看到的西方城市老城區(qū)的道路網(wǎng)，無論是規(guī)整式的還是自由式的，其密度都很高，尺度都較?。ɑ蚱甙嗣祝蚴畞砻?，超過20米的大街很少），形成了完全開放式的小街區(qū)。

中國古代自秦王朝統(tǒng)一六國，進(jìn)入長達(dá)2000多年的封建農(nóng)耕時代。以封建禮制為主導(dǎo)的主流意識，就是家國一統(tǒng)、皇權(quán)皇土、重農(nóng)抑商、守土守職，映射到城市社會的組織上，就是采用里坊制，皇親國族占坊為己、黎民百姓以坊為治。映射到城市路網(wǎng)布局，干路網(wǎng)就是嚴(yán)格按照《考工記》記述的一套符合封建禮制的所謂“九經(jīng)九緯、經(jīng)涂九軌、環(huán)涂七軌、野涂五軌……”的原則修造的大尺度、大街區(qū)方格路網(wǎng)。長安城最大的東西橫街寬度竟達(dá)200米，南北中軸近150米，其余主街也寬達(dá)40-50米。平民走路驢馬出行使用的支路網(wǎng)則限制封閉在里坊以內(nèi)。

直到宋代以后，我國古代工商貿(mào)易才逐步興起，城市嚴(yán)格的里坊制格局有所轉(zhuǎn)變。道路尺度大幅減小、路網(wǎng)逐步加密。古代工商較為繁華發(fā)達(dá)的開封、揚(yáng)州、杭州、蘇州等城市的路網(wǎng)密度明顯增加。

今天我們說的街區(qū)制，實際上指的是，按照現(xiàn)代城市與交通規(guī)劃理論和原則規(guī)劃建造的開放性街道所圍合的、不設(shè)圍墻的、開放的“街區(qū)”制式。其尺度大小完全取決于圍合四周的道路間距大小，也即取決于道路網(wǎng)密度高低。

而此次《意見》倡導(dǎo)的“街區(qū)制”，其實是指西方城市（包括日本以及我國香港、澳門乃至上海、青島、大連、長春、鞍山等經(jīng)歷過殖民地統(tǒng)治規(guī)劃形成的近代歷史城區(qū)）常見的小街區(qū)、密路網(wǎng)的街區(qū)制模式，而非國內(nèi)普遍存在的大街區(qū)、稀路網(wǎng)的街區(qū)制模式。

西方現(xiàn)代城市的小街區(qū)、密路網(wǎng)，有兩大淵源。其一是工業(yè)革命帶來的機(jī)械主義至上理念，崇拜機(jī)器、崇拜幾何、崇拜直線等觀念，反映在城市規(guī)劃設(shè)計與建造領(lǐng)域，就是全部以縱橫直線劃分為規(guī)則的小街區(qū)方格網(wǎng)路網(wǎng)模式。其二是市場經(jīng)濟(jì)和土地私有化，認(rèn)為只有小街區(qū)、高密度路網(wǎng)才能極大提高沿街鋪面面積，從而帶來土地開發(fā)價值和物業(yè)商業(yè)價值的最大化。世界上最典型的小街區(qū)、密路網(wǎng)的城市，有紐約、巴黎、倫敦、巴塞羅那等，其路網(wǎng)密度都高達(dá)14～18公里／平方公里，紐約更高達(dá)20公里／平方公里以上。

日本城市的路網(wǎng)密度為什么也這么高？二十年前我第一次出訪日本，曾請教名古屋市規(guī)劃局局長，得到的答案很清晰：一是學(xué)習(xí)中國古代長安的模式；二是為了使臨街鋪面面積最大化。日本奈良（古代稱平城京）的城市道路網(wǎng)布局是中西方文化結(jié)合的典范，其干路網(wǎng)體系參照中國都城干路網(wǎng)模式布局，支路網(wǎng)則參照西方商業(yè)社會的小街區(qū)、密路網(wǎng)模式布局。

2、大院制、大馬路、稀路網(wǎng)的由來及其影響

中西方的不同政治經(jīng)濟(jì)體制、文化背景和規(guī)劃理論背景造就了現(xiàn)代中西方城市的路網(wǎng)形態(tài)格局和密度尺度的巨大差異。

中國自1949年之后，實行了四十多年的計劃經(jīng)濟(jì)，就業(yè)組織安排、居住福利分房、生活計劃供應(yīng)，全部都由“單位”負(fù)責(zé)，大院劃分、大墻圍合、前店后居、騎車步行，一切搞定！這樣形成了大機(jī)關(guān)、大院校、大企業(yè)、大部隊的大單位、大院制模式。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，這種前店后院式的功能布局模式，倒也相安無事！因為在當(dāng)時的社會狀況下，這是一種交通需求量產(chǎn)生最小、對機(jī)動性交通依賴最小的布局模式和生活方式。

規(guī)劃的路網(wǎng)則參照了前蘇聯(lián)的道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，采用大尺度、大街區(qū)、低密度的規(guī)劃布局模式，與大單位、大院制社會組織也完全契合。在機(jī)動交通需求最小化的背景下，也沒有產(chǎn)生太大的交通問題。

上世紀(jì)80年代，隨著“文革”結(jié)束，改革開放，計劃經(jīng)濟(jì)終結(jié)，市場經(jīng)濟(jì)興起，在土地市場化、就業(yè)市場化、住房市場化、消費(fèi)市場化、服務(wù)市場化，甚至上學(xué)、就醫(yī)等也都市場化的情況下，交通需求分布、出行方式依賴、交通消費(fèi)選擇等，迅速沖破了大院制圍墻阻隔，沖向了全市區(qū)的每一個可選擇的角落！以人公里、車公里計算的交通需求總量呈十倍、數(shù)十倍甚至上百倍增長！與大院制、低交通需求、低機(jī)動性依賴相匹配的大尺度、低密度的路網(wǎng)模式已完全不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)高增長、人口高集聚、機(jī)動化迅速到來的時代要求！層次單一、密度極低、被各種院墻分隔而支離破碎、天窗百出、脆弱不堪的傳統(tǒng)道路網(wǎng)難于擔(dān)當(dāng)走出大院的步行自行車交通安全連續(xù)便捷舒適之需，難于滿足市民對便捷可達(dá)的公交服務(wù)覆蓋之求，難于承受爆發(fā)式增長的機(jī)動交通需求之重！

如果說，舊城區(qū)大院制造成了路網(wǎng)破碎，前蘇聯(lián)式規(guī)劃造成了大尺度、稀路網(wǎng)，是兩個時代，兩種體制的沖突，總歸還是情有可原；那么，令人悲催的是，改革開放后，在二十多年來的市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下規(guī)劃建設(shè)的城市新區(qū)、新城路網(wǎng)，依然是大尺度、稀路網(wǎng)，甚至比很多舊城區(qū)的路網(wǎng)密度還低、道路尺度更寬！這似乎匪夷所思，難于解釋了！

這其實也與三十年來的城市與交通規(guī)劃學(xué)科建設(shè)、制度建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)成長發(fā)育過程密切相關(guān)。首先，是我國的城市與交通規(guī)劃學(xué)科建設(shè)的嚴(yán)重滯后。直到上世紀(jì)70年代末，我國只有道路橋梁工程學(xué)科，沒有研究城市與區(qū)域交通特性及其規(guī)劃、控制、管理的學(xué)科存在。上世紀(jì)80年代初才在同濟(jì)、東南（當(dāng)時的南京工學(xué)院，南工）少數(shù)高校開設(shè)交通工程學(xué)科；原有的城市規(guī)劃與建筑學(xué)科主要專注城市空間形態(tài)與建筑藝術(shù)，對交通也沒有給予足夠關(guān)注和研究。

其次，雖然30多年來城市交通規(guī)劃理論研究和實踐經(jīng)驗已取得長足進(jìn)步，但包括城市道路網(wǎng)規(guī)劃在內(nèi)的城市交通規(guī)劃設(shè)計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范修訂嚴(yán)重滯后，大部分還基本沿用前蘇聯(lián)的?，F(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求的大城市道路網(wǎng)密度上限也僅有7.5公里／平方公里，只有發(fā)達(dá)國家城市路網(wǎng)實際密度的1／3。以至三十多年來規(guī)劃建設(shè)的城市新區(qū)新城路網(wǎng)密度依然嚴(yán)重不足！

第三，我們的市場經(jīng)濟(jì)還是不成熟的市場經(jīng)濟(jì)。城市土地是城市最重要的空間資源；經(jīng)營城市最關(guān)鍵的是經(jīng)營城市土地資源。事實上，土地收益已經(jīng)成為城市政府甚至中央與省級政府公共財政供給的最大來源。但我們的土地經(jīng)營幾乎完全基于一次性的土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)，而并沒有建立如大部分成熟市場經(jīng)濟(jì)國家那樣的基于土地、房產(chǎn)、物業(yè)、商業(yè)等一體化、可持續(xù)的財政稅收政策。由此導(dǎo)致，三十多年來，我們的城市開發(fā)基本上是單純的房地產(chǎn)開發(fā)，缺少有規(guī)劃的成規(guī)模成片的商業(yè)地產(chǎn)、金融地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)。政府和開發(fā)商都只注重土地出讓開發(fā)當(dāng)期收益。政府并沒有將公共財稅收益與城市路網(wǎng)密度（實質(zhì)就是臨街商業(yè)面積）聯(lián)系掛鉤起來。而幾乎所有開發(fā)商拿地后，都必然想方設(shè)法在政策法律框架內(nèi)尋找理由打擦邊球，或干脆收買權(quán)力尋租者突破政策法律框架，減少支路、綠地、公交場站等公共設(shè)施。

以上多因素疊加的結(jié)果，直接表現(xiàn)是我們新規(guī)劃建設(shè)的新城區(qū)路網(wǎng)密度極低，城市與交通效率極低；更要命的，一是對城市土地資源瘋狂掠奪，二是政府公共財政可持續(xù)性極差。

3、為何倡導(dǎo)街區(qū)制、密路網(wǎng)？

厘清了街區(qū)制、密路網(wǎng)，和大院制、稀路網(wǎng)，形成的不同歷史背景、政治經(jīng)濟(jì)等淵源，以及兩種模式對社會發(fā)展的影響，也就不難理解，黨中央、國務(wù)院提出“加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)”為何十分必要意義重大。

其重大意義主要不在于緩解城市交通擁堵，而首先在于其經(jīng)濟(jì)意義，可以促進(jìn)城市土地高效利用、提高土地利用效率和效益，繁榮城市商貿(mào)服務(wù)，保障公共財政可持續(xù)能力；其次在于其社會文化意義，有利于構(gòu)建更多尺度宜人、開放相容、鄰里和諧的生活街區(qū)，提高城市活力、品質(zhì)和民眾互動交流的機(jī)會；第三才是交通意義，主要并非緩解交通擁堵，而是提升公交線網(wǎng)的通達(dá)性和站點(diǎn)服務(wù)覆蓋率，提升步行、自行車交通網(wǎng)絡(luò)的連通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循環(huán)交通組織等。

4、如何推行街區(qū)制、密路網(wǎng)？

如上分析，街區(qū)制、密路網(wǎng)的推行，一是有賴于從源頭抓起，而非頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳；二是新舊有別、因地制宜；三是循序漸進(jìn)、逐步更新；破墻為路、微創(chuàng)織補(bǔ)；以人為本、宜居活力。

具體說來：首先，盡快改革國有土地出讓和相關(guān)稅收政策，從源頭促進(jìn)土地開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，帶動街區(qū)制、密路網(wǎng)的推行。允許和鼓勵公共設(shè)施用地聯(lián)合開發(fā)；促進(jìn)和鼓勵商業(yè)地產(chǎn)、金融地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)等多元化土地開發(fā)；適度控制房地產(chǎn)開發(fā)；加快推進(jìn)實施房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、消費(fèi)稅、交通便利稅等多稅種改革。

其次，加快修訂出臺城市規(guī)劃和交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，大幅度提高道路網(wǎng)密度，適當(dāng)控制道路紅線寬度。

第三，改進(jìn)城市設(shè)計、城市控制性規(guī)劃方法，鼓勵小街區(qū)、密路網(wǎng)規(guī)劃模式，不同性質(zhì)地塊必須以道路(特別是支路)分隔，避免地塊與地塊以墻黏連。

第四，嚴(yán)格規(guī)劃督查制度，杜絕隨意修改控規(guī)，隨意取消規(guī)劃支路。

另外，中央《意見》明確指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，這體現(xiàn)了實事求是、因時因地制宜的科學(xué)精神。

我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的不僅是新建住宅，更重要的是新規(guī)劃建設(shè)的新區(qū)新城，尤其是新規(guī)劃建設(shè)的高強(qiáng)度開發(fā)的中心區(qū)、綜合樞紐地區(qū)、軌道和公交樞紐周邊地區(qū)，都應(yīng)當(dāng)按照街區(qū)制、密路網(wǎng)模式規(guī)劃建設(shè)。反倒是新建住宅區(qū)，未必一定要一刀切采用街區(qū)制模式。國外城市外圍新建住宅區(qū)也大量存在封閉式的大院模式。

可以說，除了那些駐扎在城區(qū)的大院校、大機(jī)關(guān)、大企業(yè)、大部隊等之外，我國大部分城市的舊城區(qū)，特別是歷史城區(qū)的道路網(wǎng)密度，雖然相比西方國家的城市要低不少，但還是明顯高于城市其他地區(qū)。舊城區(qū)內(nèi)1980年代后逐步建設(shè)的住宅小區(qū)規(guī)模都不是太大(占地大于10公頃的大尺度封閉居住小區(qū)并不很多)。這些小區(qū)并不需要拆除圍墻、打開大門。真正需要考慮擇機(jī)適當(dāng)破除圍墻的是那些占地遠(yuǎn)大于10公頃的大機(jī)關(guān)、大企業(yè)、大院校、大部隊。

舊城區(qū)破墻加密支路網(wǎng)可以分門別類進(jìn)行梳理，區(qū)別對待，規(guī)劃預(yù)控、擇機(jī)實施。主城內(nèi)的大企業(yè)，這些年大多已經(jīng)退二進(jìn)三，在改造過程中，應(yīng)盡量加密支路網(wǎng)；大機(jī)關(guān)應(yīng)帶頭破除圍墻、打開大門，或遷出中心地區(qū)；部隊機(jī)關(guān)和高校至少可以將它們的宿舍區(qū)與工作區(qū)或教學(xué)區(qū)分開，讓城市次干路或支路通過。另外，在可能的情況下，應(yīng)優(yōu)先考慮拆分單位與單位之間黏連式的隔離圍墻，改為城市支路，以便打通斷頭路、疏通毛細(xì)管。還需要著力推進(jìn)的是街巷整治出新，拆除違章搭建，減少路內(nèi)停車，特別是違章停車。

5、南京老城區(qū)路網(wǎng)加密的成功實踐

南京是著名的國家歷史文化名城，六朝古都、十朝都會，虎踞龍蟠、山水城林，明故宮、朝天宮、天妃宮、總統(tǒng)府等大院均為不可移動文物，紫金山、玄武湖毗鄰占據(jù)整個南京城東北第一象限；南京也是國家最重要的科教文化中心之一，南大、東大、南醫(yī)、河海、南航、南林、南師大、南工大以及中科院的地理所、古生物所、天文臺等著名高等院校、科研院所封閉式大院均匯集老城內(nèi)；南京又是大軍區(qū)、大戰(zhàn)區(qū)所在地，南京軍區(qū)機(jī)關(guān)、南空機(jī)關(guān)、省軍區(qū)機(jī)關(guān)大院，加上省級機(jī)關(guān)大院、市級機(jī)關(guān)大院也集中在老城區(qū)；還有南汽、熊貓、三樂、金城、晨光、旭光等知名大企業(yè)集中在老城區(qū)。

很容易想見，南京老城區(qū)的道路網(wǎng)，是一張怎樣支離破碎、殘缺不全的路網(wǎng)！

直到1990年代中期，南京老城區(qū)的總體路網(wǎng)密度只有可憐的2.5公里／平方公里左右。老城內(nèi)很多地區(qū)是大片公交盲區(qū)，步行、自行車系統(tǒng)連續(xù)性和便捷性極差，長距離交通、短距離交通，機(jī)動交通、非機(jī)動交通，公共交通、非公共交通等，全部匯聚到屈指可數(shù)的主次干路上。在機(jī)動車保有量只有20萬左右的情況下，高峰小時城市道路就開始出現(xiàn)常態(tài)性交通擁堵！

1996年，隸屬規(guī)劃局的南京市交通規(guī)劃研究所(南京城交院前身)剛成立，就承擔(dān)完成了面向"三年面貌大變”的城市交通近期建設(shè)規(guī)劃。他們向市領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)烈建議，在加快推進(jìn)城市主干路建設(shè)的同時，要以消除公交盲區(qū)、疏通微循環(huán)交通為目標(biāo)，結(jié)合舊城更新和棚戶區(qū)改造，同步推進(jìn)次干路和支路建設(shè)。規(guī)劃部門委托交通所編制了《老城區(qū)支路網(wǎng)規(guī)劃與實施方案》，報市政府后，得到時任分管城建副市長高度肯定，批示“要將城市支路網(wǎng)加密建設(shè)提高到城市交通發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識”。

經(jīng)過近20年不懈努力，綜合采取了上文提到的各項措施，南京老城區(qū)總體路網(wǎng)密度從2.5公里／平方公里提高到了近8.0公里／平方公里。這樣帶來的效果是多方面的：第一，大量消除公交盲區(qū)，增加公交線網(wǎng)密度和站點(diǎn)服務(wù)覆蓋率，創(chuàng)造了公交分擔(dān)率從1997年只有8.2%，至1999年3年內(nèi)迅速提高到19.2%的奇跡；第二，步行、自行車交通網(wǎng)絡(luò)得到明顯改善，干路機(jī)非沖突減少，交通秩序大為改觀；第三，干路交通壓力減輕，交通擁堵有效改善。由此，南京成為當(dāng)年第一個也是唯一的全國暢通工程一等示范城市，隨后又獲得國家人居環(huán)境范例獎。其實，由次干路和支路網(wǎng)加密帶來的沿街商業(yè)面積、就業(yè)崗位、商業(yè)稅收等大幅增加，也是不可低估和忽視的。