編者按

　　 在剛剛過去的重陽節(jié)，城鄉(xiāng)社區(qū)、無數(shù)家庭、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)……處處洋溢著敬老愛老的溫馨情愫，“如何讓老人老有所養(yǎng)、生活幸福”的話題也引發(fā)更多思考。

　　 黨的十八大以來，養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到黨和國家高度重視。2012年到2022年6月底，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)從7.9億人增加到10.4億人?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。本期特推出研究報告，梳理我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況，并就健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系、加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老短板等提出對策建議。

　　 截至2021年底，我國60歲及以上老年人口達2.67億，占總?cè)丝诘?8.9%；65歲及以上老年人口達2億以上，占總?cè)丝诘?4.2%。為了解我國養(yǎng)老照料現(xiàn)狀，本報告以我國人口普查數(shù)據(jù)和其他社會調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合對長期護理保險制度（以下簡稱“長護險”）試點地區(qū)的走訪調(diào)研，對當前區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老服務(wù)差異進行剖析，并提出政策建議。

　　十年來，養(yǎng)老服務(wù)取得顯著進展

　　 2021年元月，四川省眉山市東坡區(qū)中鐵小區(qū)——一個居住著2000多位離退休老人的大院熱鬧起來了。在市、區(qū)、街道的幫助下，九齡養(yǎng)老服務(wù)中心正式成立。它采用以中心機構(gòu)為載體向周邊輻射的居家養(yǎng)老模式，為轄區(qū)老人提供助潔、助餐、助浴、助醫(yī)等養(yǎng)老服務(wù)。

　　 趙東林是第一批接受服務(wù)的老人之一。他因疾病癱瘓在床10多年，除了不離不棄的老伴，陪伴他的只有那張寬大的床。幾位護理員相互協(xié)作幫他沐浴后，長期失語無法開口的老人露出了舒心的笑容。來到養(yǎng)老服務(wù)中心后，護工悉心照料，前同事、老朋友時常陪伴，他的妻子也在養(yǎng)老中心的餐廳找到一份工作，既能賺錢也能充實晚年生活?，F(xiàn)在，中心已經(jīng)成了夫妻倆的家。

　　 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視保障和改善民生。作為民生工作重要內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)，十年來取得了顯著進展：聚焦老年人“急難愁盼”問題，加大政策創(chuàng)制力度，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，增強養(yǎng)老服務(wù)供給能力，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，在老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安上不斷取得新進展新成效，努力滿足老年人對美好生活的新期待。

　　 養(yǎng)老服務(wù)體系直接面對億萬老年人及其家庭，關(guān)乎老年群體福祉，也影響著中青年人群對未來的預(yù)期。從制度設(shè)計上看，黨的十八大提出“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，黨的十九大強調(diào)“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，養(yǎng)老事業(yè)的內(nèi)涵和外延得到了進一步完善。中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》，國務(wù)院先后印發(fā)“十三五”“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃，召開了全國老齡工作會議，新時代老齡工作政策體系不斷完善。

　　 從具體規(guī)劃實施上看，“十二五”期間我國居民養(yǎng)老保險制度（包括新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險）實現(xiàn)全覆蓋，全民基本醫(yī)保體系初步形成。“十三五”期間，脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系。截至2021年底，基本醫(yī)療保險覆蓋13.6億人，參保率穩(wěn)定在95%以上，全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)。頂層設(shè)計的不斷完善、五年規(guī)劃的穩(wěn)步實施、社會治理的日益精細、社會保障目標的完成，都為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。

　　 “十三五”期間，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投資力度不斷加大，累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資超134億元，落實政府?；韭氊?zé)，支持特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并啟動實施普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動。截至2022年9月，371.7萬老年人納入特困供養(yǎng)，1420萬老年人納入城鄉(xiāng)低保。3069.5萬、447.9萬和78.9萬老年人分別享受到老年人高齡津貼、經(jīng)濟困難老年人服務(wù)補貼、失能老年人護理補貼，70.2萬老年人享受到綜合補貼。

　　 截至2022年第一季度，全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施總數(shù)達36萬個，養(yǎng)老床位812.6萬張。養(yǎng)老服務(wù)供給的加大得益于黨和政府重視，“十三五”期間，民政部聯(lián)合財政部啟動了5批共計203個居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已基本覆蓋城市地區(qū)和超過一半的農(nóng)村地區(qū)。同時，在全國15個城市和兩個重點聯(lián)系省份對長護險展開試點工作，養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)健全，呈現(xiàn)多層次、多樣化的發(fā)展趨勢。

　　 黨的十八大以來，老年健康與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)被納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，老年健康促進行動深入開展，老年人社會參與不斷擴大。國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全國共有兩證齊全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)6492個，機構(gòu)床位總數(shù)175萬張。在基層設(shè)立超過4萬個老年教育學(xué)習(xí)點，各級公共文化設(shè)施已面向老年人免費開放。同時，開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和特殊困難老年人家庭適老化改造，啟動全國示范性老年友好型社區(qū)創(chuàng)建，出臺政策措施幫助老年人跨越“數(shù)字鴻溝”。

　　從“有”到“好”，養(yǎng)老服務(wù)水平須精準提升

　　 山東煙臺的董大爺雖然家就住在二樓，可由于行動不便，加上以前住宅沒有電梯，經(jīng)常不能獨自出門。讓他和老伴開心的是，最近老舊小區(qū)改造，加裝了電梯，出行方便多了。

　　 北京居民楊大爺因突發(fā)性腦出血住了院，病情穩(wěn)定后行動仍舊不便。準備出院時，兒子楊先生犯了難：住院期間雇了一名護工，幫助老人吃飯、洗澡、做身體檢查等；父親回家之后，要找到一個專業(yè)護工陪護不容易，可他和妻子要上班，還要照顧孩子，怎樣才能把老人照料得細致周到？

　　 隨著老齡人口增多，養(yǎng)老服務(wù)需求也日益增加。為進一步提升養(yǎng)老服務(wù)水平，如下問題亟待重視：

　　 ■努力滿足失能失智老人的照料需求。2020年，某電商平臺成人紙尿褲年銷量達20億片。山東濟南淘寶店主劉從海一年銷售的成人紙尿褲就達2.5億片，這背后，是一個龐大的老年受眾群體，其中相當比例為失能失智老人和臨終老人。目前我國失能老年人超過4000萬人，農(nóng)村老年男性和女性失能比例都高于城市。失能老年人的照料不同于對健康老年人的贍養(yǎng)，需要專門的護理技能，需進行大量的基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫(yī)療護理，完全失能失智的老年人則需要借助外部力量完成日常基本生活。同時，失能老人的護理費用居高不下，再加上護理周期長，很多失能老年人難以得到充分照顧。

　　 除了失能老人外，國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年人中約有1500萬癡呆患者，其中約1000萬是阿爾茨海默病患者，他們也將成為長期照料的重要需求方。

　　 ■居家照料面臨較大負擔(dān)，呼喚專業(yè)護理充分發(fā)展。調(diào)查顯示，子女、配偶仍然是老年人最主要的照料提供者，因此，家庭規(guī)模的大小和社區(qū)的適老化改造程度直接決定老年人是否能夠獲得足夠照料。一般而言，有照料需求的老年人大都患有多種疾病，醫(yī)療費用和看護費用雙重疊加會增加其家庭經(jīng)濟壓力。而老年專業(yè)護理目前需求大、缺供給，難以滿足日益增加的對正式照料服務(wù)的需求?！笆奈濉逼陂g，健全和提升居家社區(qū)、機構(gòu)的專業(yè)看護和康復(fù)功能，提高專業(yè)護理人員水平，發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，不僅能夠釋放醫(yī)療資源，更能提高老年人晚年生活質(zhì)量。

　　 ■養(yǎng)老服務(wù)亟待更加均等化。王先生常年在外地工作，父親去世后，母親逐漸變得孤獨，于是他想送母親去養(yǎng)老院。但是考察了幾家養(yǎng)老院之后，他發(fā)現(xiàn)好的養(yǎng)老院一床難求，有好護工的養(yǎng)老院更難找。王先生最終還是決定把母親帶在身邊自己照顧，“不放心她去養(yǎng)老院，只能先讓她適應(yīng)一下城市的生活”。

　　 當前，公立養(yǎng)老機構(gòu)因為收費低、服務(wù)好、公信力強等特點，承擔(dān)了很多非基本養(yǎng)老功能，長期一床難求，難以高質(zhì)量承擔(dān)起公辦養(yǎng)老機構(gòu)對于失能失智和高齡老人照料的兜底保障職責(zé)?！笆奈濉逼陂g，需進一步完善老年福利機構(gòu)的硬件設(shè)施，提升護理機構(gòu)的人員素質(zhì)；同時加大養(yǎng)老護理型人才培養(yǎng)力度，更好滿足高齡失能失智老年人護理服務(wù)需求。

　　 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的差別也是當前較為突出的問題。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國60周歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重和65歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99和6.61個百分點。雖然“十三五”以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)取得積極成效，但不可否認的是，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)仍有較大增長空間。民政部數(shù)據(jù)顯示，目前我國城市和農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率分別為100%、79.5%，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)仍需繼續(xù)加強。同時，長期以來，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)沒有形成統(tǒng)一部門負責(zé)、統(tǒng)一管理的體系，很多養(yǎng)老設(shè)施和制度建設(shè)都具有碎片化特點，對需要照料的失能老人主要通過高齡補助等補貼方式提供照料，尚未形成統(tǒng)一的制度化管理?！笆奈濉逼陂g，如何建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，是進一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵。

　　 ■養(yǎng)老服務(wù)涉及部門多，政策落地和監(jiān)管需加強。老年人的照料服務(wù)主要由民政部門和衛(wèi)生健康部門牽頭提供，但養(yǎng)老問題涉及領(lǐng)域廣泛，比如老年人生活照料的經(jīng)濟來源和醫(yī)療衛(wèi)生保障等問題。這些問題涉及眾多部門和機構(gòu)，如人力資源和社會保障部、國家醫(yī)療保障局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、財政部等。因此，政策的落地生效、協(xié)作執(zhí)行和監(jiān)管難度等有所增加。

　　長護險試點：養(yǎng)老護理計劃的新探索

　　 北京石景山區(qū)的孫阿姨是長護險試點的參保居民。幾年前，她因為車禍導(dǎo)致腰椎和雙下肢功能障礙，只能常年臥床，依靠老伴照料。現(xiàn)在，作為石景山基本醫(yī)保參保人員，孫阿姨經(jīng)過專業(yè)評估后享受到長護險待遇，獲得每月12個小時的機構(gòu)上門護理服務(wù)，生活質(zhì)量得到很大提高。

　　 石景山區(qū)作為全國第二批長護險試點地區(qū)，有兩家商業(yè)保險機構(gòu)負責(zé)長護險的日常經(jīng)辦，76家護理服務(wù)機構(gòu)、500多名專業(yè)護理人員累計為3400余名重度失能老人提供服務(wù)。籌資標準為每人每年180元，除去學(xué)生和兒童，參加本市基本醫(yī)保的城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民，個人僅需承擔(dān)每年90元的費用就可參保。

　　 長護險制度是“十四五”時期多層次醫(yī)療保障體系的重要組成部分。截至目前，長護險試點在我國已推行六年，正助力越來越多的居民體面養(yǎng)老。

　　 ■長護險試點推行進展順利。2016年起，我國在15個城市和兩個重點聯(lián)系省份啟動長護險試點工作。2020年新增加14個試點城市，范圍進一步擴大。《2021年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2021年試點城市參加長護險人數(shù)共14460.7萬人，享受待遇人數(shù)108.7萬人；長護險定點服務(wù)機構(gòu)6819個，護理服務(wù)人員30.2萬人。截至2022年3月，長護險國家試點城市已有49個，參保1.45億人。當前長護險重點解決重度失能人員基本護理保障需求，優(yōu)先保障符合條件的失能老年人、重度殘疾人。服務(wù)形式主要為醫(yī)療機構(gòu)護理、護理機構(gòu)護理和居家護理。各地區(qū)支付普遍按照比例支付，支付有額度限制，服務(wù)形式不同，對應(yīng)的支付水平不同。

　　 2021年8月，國家醫(yī)保局和民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈長期護理失能等級評估標準(試行)〉的通知》。此評估標準將會用于第二批長護險全部試點城市的失能等級評估，第一批試點城市的失能等級評估標準也須逐漸向國家標準靠攏，最終建成全國統(tǒng)一的失能等級評估標準。試點地區(qū)老年人護理補助發(fā)放對象資格認定、養(yǎng)老機構(gòu)老年人入住評估也可以參考。對于全國范圍內(nèi)長護險標準統(tǒng)一和推廣來說，全國評估標準的出臺是重要一步。

　　 ■長護險試點實施意義重大。長護險為我國未來養(yǎng)老服務(wù)中緩解醫(yī)療資源壓力、家庭照料壓力，居家和社區(qū)機構(gòu)有效結(jié)合提高老年人生活質(zhì)量等提供了可能方案。同時，為失能、半失能和失智群體的照料提供了有力保障。

　　 當前，多數(shù)長護險試點城市的參保群體主要集中于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人群，受益人群還需進一步擴大。第一批長護險涉及的所有城市和地區(qū)都采用了長護險和醫(yī)療保險結(jié)合的方式，保障水平和地方經(jīng)濟發(fā)展水平以及醫(yī)保統(tǒng)籌基金多少緊密相關(guān)。從長期來看，長期護理服務(wù)的從業(yè)人員需要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，機構(gòu)也必須有專業(yè)認證，如何在實施過程中保障服務(wù)供給方應(yīng)有利益，提高其參與積極性，需要在試點中進一步探索。同時，如何保證政策性長期護理保險基金來源的可持續(xù)性、形成有效監(jiān)管機制，也是關(guān)乎其健康發(fā)展的重要議題。

　　政府、社會、家庭共擔(dān)：讓更多老人“老有所養(yǎng)”

　　 推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是促進全體人民共同富裕的重要任務(wù)，必須科學(xué)研判我國人口老齡化發(fā)展趨勢，明確政府在養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)的基本服務(wù)職責(zé)，盡力補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)短板，同時，充分發(fā)揮家庭和社會力量。

　　 明確政府承擔(dān)的基本養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。建立更加完善的基本養(yǎng)老服務(wù)清單，統(tǒng)一歸入基本公共服務(wù)體系；在全國范圍內(nèi)推廣國家統(tǒng)一的老年人能力評估標準，使得各級政府部門科學(xué)掌握本轄區(qū)老年人失能狀況和照料需求。深入推進老年友好型社會建設(shè)，為不同養(yǎng)老群體提供針對性服務(wù)，充分考慮健康的活力老人、失能失智老人和高齡老人等群體的不同需求，精準制策施策。深化醫(yī)養(yǎng)資源共建共享，加大居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)供給，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量。建立中央和地方財政共同承擔(dān)的經(jīng)費保障機制。

　　 為家庭增強養(yǎng)老功能提供實質(zhì)性支持。從整個養(yǎng)老服務(wù)體系的功能發(fā)揮、力量協(xié)調(diào)來看，對于主要承擔(dān)健康的活力老人養(yǎng)老職責(zé)的家庭，應(yīng)完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的適老化改造，為家庭養(yǎng)老提供配套支持。對于選擇居家照料的失能失智老年人家庭，應(yīng)提供更多支持，例如，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和專業(yè)機構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，充分發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式，提高社區(qū)服務(wù)能力；為照料者提供必要的專業(yè)技能培訓(xùn)，推廣緩解家庭照料者壓力的“喘息服務(wù)”。對于經(jīng)濟困難的失能和失智老年人，政府需承擔(dān)兜底保障責(zé)任。

　　 推進養(yǎng)老機構(gòu)改革，明確公立養(yǎng)老機構(gòu)的兜底保障定位。公立養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)失能失智和高齡老人的長期看護職責(zé)，完善內(nèi)部護理型床位建設(shè)和改造工作；完善公建民營的養(yǎng)老機構(gòu)管理機制，在全國范圍內(nèi)支持培訓(xùn)機構(gòu)和療養(yǎng)資源轉(zhuǎn)型發(fā)展普惠型養(yǎng)老，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運營；鼓勵地方整合基層醫(yī)療衛(wèi)生資源，按需建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合設(shè)施。

　　 對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供適當政策傾斜和財政轉(zhuǎn)移支付。照料農(nóng)村失能失智老人，應(yīng)通過各級政府補貼、集體經(jīng)濟參與、個人適當繳費的方式，依托現(xiàn)有的養(yǎng)老院設(shè)施進行適老化硬件改造；鼓勵農(nóng)村地區(qū)通過毗鄰建設(shè)、簽約合作、兩院一體等多種方式實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，發(fā)展農(nóng)村“互助幸福院”形式的互助性養(yǎng)老，為老年人提供餐飲、簡單護理和失能看護等必要照護與服務(wù)。

　　 繼續(xù)深入發(fā)展長護險試點工作。將城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人群逐步納入長護險保障群體中，縮小城鄉(xiāng)差距；在長護險支付方式上，以嚴格監(jiān)管為基礎(chǔ)，探索對家庭成員的照料進行認定、給予補助，承認家庭照料的價值；整合現(xiàn)階段針對老年人的各種補貼，例如高齡津貼、護理補貼和服務(wù)補貼等，統(tǒng)一歸于長護險框架內(nèi)進行管理?？梢匝芯繉⒏鞣N補貼統(tǒng)一為中央可調(diào)配專項基金，在不同的地區(qū)間進行科學(xué)調(diào)撥；推行長護險失能等級評估標準全國統(tǒng)一工作。

　　 構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的良好社會環(huán)境。健全養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度，加強老年人權(quán)益保障法律建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計標準，增加養(yǎng)老服務(wù)需求評估能力。相關(guān)部門應(yīng)負責(zé)統(tǒng)籌推進、督促指導(dǎo)、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務(wù)工作，基層社區(qū)應(yīng)重視對本轄區(qū)老年人的情況摸底工作和基本服務(wù)工作。以政策優(yōu)惠鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，降低運營成本。

　　（作者：王曉宇，系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所助理研究員）