作為新一輪財(cái)稅改革“尖兵”的零基預(yù)算改革，將在2025年大范圍推廣，以打破支出固化格局，提高財(cái)政資金使用效益。

　　在財(cái)政收支矛盾加劇，支出固化格局亟待打破背景下，零基預(yù)算正快速推廣。

　　近日，中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，其中談及明年推進(jìn)財(cái)稅體制改革時(shí)稱，要在零基預(yù)算改革、部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭(zhēng)取新突破。

　　零基預(yù)算，顧名思義，就是政府涉及幾十萬(wàn)億資金的預(yù)算編制時(shí)，一切從“零”開始，結(jié)合財(cái)力狀況、輕重緩急等，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標(biāo)準(zhǔn)。這不同于現(xiàn)行的基數(shù)預(yù)算，預(yù)算編制在上一年基數(shù)上進(jìn)行一定幅度增減。

　　第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，與前些年安徽、江西、福建等少數(shù)省份全面推進(jìn)零基預(yù)算不同，自黨的二十屆三中全會(huì)提出深化零基預(yù)算改革后，下半年以來(lái)全國(guó)大多數(shù)省份部署2025年推進(jìn)零基預(yù)算改革，有的是全省推廣，有的則是先選擇部分市縣、部門試點(diǎn)。2025年預(yù)算編制采取零基預(yù)算正在全國(guó)大范圍推廣。

　　多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，明年全國(guó)大范圍推廣零基預(yù)算改革，不僅可以打破財(cái)政支出固化格局，將資金重點(diǎn)用于民生、國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)中，提高資金使用效益，還可以提高政府治理能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。不過(guò)在實(shí)踐中，零基預(yù)算改革并非易事，需要沖破觀念束縛，消除利益固化藩籬，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)政策調(diào)整，與其他改革系統(tǒng)集成，漸進(jìn)推進(jìn)。

　　零基預(yù)算大范圍鋪開之因

　　黨的二十屆三中全會(huì)部署了新一輪深化財(cái)稅改革，其中在20項(xiàng)重大任務(wù)中，就包括深化零基預(yù)算改革。此后江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等地密集發(fā)布當(dāng)?shù)厣罨慊A(yù)算改革方案，從編制2025年預(yù)算起，在全?。▍^(qū)）或部分地區(qū)實(shí)行零基預(yù)算編制方法。而上述中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人明確，2025年在零基預(yù)算改革方面有新突破。

　　所謂零基預(yù)算，是指年度預(yù)算編制不受以往預(yù)算安排情況的影響，所有的預(yù)算支出以零為基點(diǎn)，一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標(biāo)準(zhǔn)，打破基數(shù)概念和支出固化格局，結(jié)合財(cái)力狀況、輕重緩急、實(shí)際需求、績(jī)效情況等，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種方式。

　　事實(shí)上，早在2025年之前，已經(jīng)有部分地方在探索實(shí)施零基預(yù)算，但為何2025年開始零基預(yù)算將大范圍推廣？

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)范子英教授告訴第一財(cái)經(jīng)，目前預(yù)算編制的模式主要是基數(shù)預(yù)算，不少部分、單位的預(yù)算額度都是在上一年基數(shù)上保持一定增長(zhǎng)，這在此前財(cái)政收入快速增長(zhǎng)背景下可行，當(dāng)時(shí)預(yù)算管理只對(duì)增長(zhǎng)部分進(jìn)行優(yōu)化，就能夠?qū)︻A(yù)算盤子進(jìn)行控制。但近些年受經(jīng)濟(jì)下行等影響，財(cái)政收入增長(zhǎng)不及預(yù)期，財(cái)政收支矛盾加大，因此就需要零基預(yù)算，來(lái)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行控制、優(yōu)化。

　　“此前政府希望通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)約束預(yù)算支出規(guī)模，但是實(shí)踐中效果不及預(yù)期，因此更加迫切需要通過(guò)零基預(yù)算來(lái)打破財(cái)政支出固化格局?！狈蹲佑⒄f(shuō)。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前11個(gè)月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入約19.9萬(wàn)億元，同比下降0.6%。全國(guó)政府性基金預(yù)算收入約4.2萬(wàn)億元，同比下降18.4%。兩項(xiàng)收入規(guī)模和增速均不及年初預(yù)期。

　　那么，零基預(yù)算與現(xiàn)行的基數(shù)預(yù)算究竟有何不同？在以前傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算模式之下，假如一個(gè)部門去年預(yù)算資金是1億元，那么今年預(yù)算額度一般會(huì)在1億元的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度增減。而在零基預(yù)算模式下，今年預(yù)算安排額度就不存在上述1億元基數(shù)，而是按照該部門工作需要，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況、支出優(yōu)先順序、績(jī)效情況等來(lái)嚴(yán)格審核部門各項(xiàng)支出，最終科學(xué)合理確定該部門的實(shí)際預(yù)算額度。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，深入實(shí)施零基預(yù)算改革，有助于提高財(cái)政資金使用效率，對(duì)于緩解財(cái)政緊平衡下的地方財(cái)政支出壓力具有重要意義。零基預(yù)算意味著一切從“零”開始，預(yù)算決策是根據(jù)公共項(xiàng)目的重要性和優(yōu)先級(jí)做出的，不考慮上一年的預(yù)算或任何“基數(shù)”數(shù)字。零基預(yù)算通過(guò)提供更詳細(xì)、更高質(zhì)量的公共支出項(xiàng)目信息，建立自下而上的預(yù)算決策過(guò)程，提高公共資源的配置效率。

　　比如，根據(jù)《江蘇省深化零基預(yù)算改革方案》，2025年預(yù)算編制時(shí)取消各部門各項(xiàng)目支出基數(shù)，各部門單位圍繞同級(jí)黨委政府確定的年度重點(diǎn)工作，細(xì)化具體支持項(xiàng)目。各類項(xiàng)目原則上按照“三?！敝С?、政府債務(wù)還本付息支出、黨委政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)支出、部門必須開展的專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出、一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出等依次排序，根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況順次安排預(yù)算。

　　中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長(zhǎng)呂冰洋對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，零基預(yù)算，要求每年在編制預(yù)算時(shí)，重新審視每一項(xiàng)財(cái)政支出需求的合理性和有效性，這將有別于傳統(tǒng)增量預(yù)算，達(dá)到提高財(cái)政資金的支出效率，優(yōu)化資源配置的效果。預(yù)算改革歷來(lái)被稱之為“靜悄悄的革命”，它可以通過(guò)財(cái)政支出的約束、規(guī)范和科學(xué)，達(dá)到推動(dòng)政府治理完善、節(jié)省財(cái)政資金的效果。

　　需突破部門利益等統(tǒng)籌推進(jìn)

　　盡管零基預(yù)算正在全國(guó)大范圍推開，但其面臨的挑戰(zhàn)依然不小，其中首個(gè)挑戰(zhàn)就是破除部門利益。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長(zhǎng)李燕告訴第一財(cái)經(jīng)，由于零基預(yù)算最根本的意義在于避免支出固化，提高財(cái)政資源配置效率。在當(dāng)前深化改革背景下，中央給出零基預(yù)算這把“利斧”，意在通過(guò)調(diào)整預(yù)算分配機(jī)制，破除支出固而不化藩籬，實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化提高支出效率和效益。但這種調(diào)整背后涉及打破原有利益相關(guān)方的預(yù)算盤子，從而引起相關(guān)部門“護(hù)盤子”的傾向。

　　有地方財(cái)政人士公開表示，零基預(yù)算改革前，一些部門單位“護(hù)盤子、守基數(shù)”意識(shí)濃厚，有的政策項(xiàng)目到期后，仍沒有及時(shí)清理退出相關(guān)資金，造成短期政策長(zhǎng)期化、財(cái)政資源投放碎片化。

　　多位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，推廣零基預(yù)算改革確實(shí)會(huì)存在一些部門“護(hù)盤子”的阻力，但近些年地方財(cái)政困難也是客觀存在，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人也都理解這一現(xiàn)狀，加上這一輪零基預(yù)算改革是中央力推，地方主要負(fù)責(zé)人主抓，因此阻力相對(duì)較小。

　　李燕認(rèn)為，要破除部門利益，需要黨委和政府高度重視零基預(yù)算改革，各級(jí)政府及財(cái)政部門要克服畏難情緒。而預(yù)算部門應(yīng)有全局意識(shí)及更高站位，達(dá)成深化改革共識(shí)，沖破觀念束縛，消除利益固化藩籬。

　　從各地零基預(yù)算改革方案來(lái)看，有的地方零基預(yù)算推廣僅限于部分試點(diǎn)部門單位及地區(qū)，有的地方全面推廣實(shí)施也僅限于政府部門單位支出的項(xiàng)目支出或?qū)ｍ?xiàng)資金，并非涉及全部資金。

　　李燕表示，零基預(yù)算的理論制度內(nèi)涵非常繁瑣，也是推進(jìn)實(shí)施的主要障礙。此次深化零基預(yù)算改革目的，并非完全取代原有基數(shù)預(yù)算，而是重在樹立零基預(yù)算的理念，應(yīng)融合系統(tǒng)集成績(jī)效預(yù)算、中期滾動(dòng)預(yù)算、科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)等財(cái)政改革推進(jìn)。即零基預(yù)算改革并不能一蹴而就。

　　她建議，在零基預(yù)算推廣實(shí)施步驟上，一是對(duì)現(xiàn)有存量政策及項(xiàng)目進(jìn)行基于零基理念與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合的梳理，合理排序后進(jìn)行取舍；二是循序漸進(jìn)地推進(jìn)基本支出的零基預(yù)算改革。

　　“基本支出相對(duì)于項(xiàng)目支出其零基改革難度更大，這要結(jié)合機(jī)構(gòu)設(shè)置增減、部門職能厘清、支出標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化、人員效率提升等改革進(jìn)行，對(duì)基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)等剛性支出進(jìn)行合理調(diào)整?！崩钛嗾f(shuō)。

　　當(dāng)然，一些地方在探索零基預(yù)算改革時(shí)，對(duì)一些基本支出采取了零基預(yù)算。比如，對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助等諸多涉及民生的事項(xiàng)，按照每年實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)有人數(shù)動(dòng)態(tài)測(cè)算后再安排預(yù)算，擺脫了“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式。

　　羅志恒認(rèn)為，受財(cái)政部門設(shè)定的各部門支出上限的限制，預(yù)算執(zhí)行部門（或支出單位）缺乏能力滿足實(shí)際公共支出需求或?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)。因此，我國(guó)總體預(yù)算框架被視為上限控制預(yù)算體系，而不是零基預(yù)算體系。目前，零基預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中要解決相關(guān)問題，其中之一正是由于人員和行政成本等剛性支出占公共支出的比重較高，零基預(yù)算的運(yùn)用空間要進(jìn)一步拓展。

　　他表示，零基預(yù)算推廣中，還需要解決地方政府預(yù)算自主權(quán)較為有限的問題。目前，地方政府必須儲(chǔ)備一些資金來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門下達(dá)的政策目標(biāo)，而地方政府事前可能并不清楚這些政策目標(biāo)，這將進(jìn)一步限制零基預(yù)算的運(yùn)用范圍。

　　“零基預(yù)算實(shí)施中，還面臨支出單位和財(cái)政部門之間的信息不對(duì)稱、預(yù)算編制工作量較大、未來(lái)公共需求不確定性較大、與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度（例如項(xiàng)目庫(kù)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及反饋機(jī)制等）建設(shè)不健全等問題?！绷_志恒說(shuō)。

　　李燕表示，由于目前一些法律法規(guī)及政策對(duì)財(cái)政某些支出預(yù)算安排有其法律要求，這也是支出固化難以打破的重要堵點(diǎn)之一。因此，零基預(yù)算新突破還在于，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)及政策進(jìn)行梳理并做與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)引領(lǐng)政策、政策引領(lǐng)項(xiàng)目、項(xiàng)目引領(lǐng)資金。這才是破除慣性思維、解決支出固化的關(guān)鍵。