張嘉琦 | 東北大學(xué)工商管理學(xué)院博士研究生

巴曙松 | 北京大學(xué)匯豐金融研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

中共二十大報(bào)告指出：社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器。在完善社會(huì)保障制度方面，內(nèi)地與香港雖然實(shí)行不同的經(jīng)濟(jì)制度，但是在社會(huì)保障方面則面臨共同的挑戰(zhàn)，兩地也分別基于不同的經(jīng)濟(jì)體制條件進(jìn)行了各具特色的探索。在評(píng)估香港社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，將內(nèi)地與香港的社會(huì)保障制度進(jìn)行系統(tǒng)對(duì)比，并探索內(nèi)地與香港可以相互借鑒的領(lǐng)域，嘗試推動(dòng)內(nèi)地與香港社會(huì)保障制度的融合發(fā)展，對(duì)于完善香港和內(nèi)地的社會(huì)保障制度，豐富全球范圍內(nèi)的社會(huì)保障制度探索，具有獨(dú)特的意義和價(jià)值。

內(nèi)地社會(huì)保障制度惠及港澳臺(tái)

截至2022年底，中國(guó)內(nèi)地基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為10.5億、2.4億、2.9億；全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保覆蓋面穩(wěn)定在95%以上，覆蓋人口近13.5億，參保質(zhì)量持續(xù)提升；社會(huì)保障安全網(wǎng)越織越密。近年來(lái)，公共財(cái)政支出向社會(huì)保障領(lǐng)域傾斜，推出全面推開劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬戎卮笈e措，各級(jí)政府加大對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入，社會(huì)保障待遇水平亦不斷提升，使得中國(guó)的社會(huì)保障體系能強(qiáng)有力地覆蓋最廣大的人群，特別是弱勢(shì)群體。

自1986年中央政府提出建立社會(huì)保障制度雛形的任務(wù)以來(lái)，內(nèi)地城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)不斷取得新成績(jī)，逐步建立起一套與國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障可以覆蓋多方面保障，除了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)以及生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)及住房公積金制度（即俗稱「五險(xiǎn)一金」）外，亦包括住房保障、社會(huì)救助和社會(huì)福利等多個(gè)層次。 目前內(nèi)地已建成世界規(guī)模最大、覆蓋人數(shù)最多、并具有鮮明中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。

2011年7月1日，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)社保法》）頒布實(shí)施，這一法律也惠及港澳臺(tái)地區(qū)。2019年11月29日，《香港澳門臺(tái)灣居民在內(nèi)地（大陸）參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》公布，自2020年1月1日起正式施行。凡受聘于內(nèi)地注冊(cè)或登記的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織等的港澳臺(tái)居民，要參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)，由本人和用人單位繳交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。即以前只有在內(nèi)地工作的香港人、澳門人、臺(tái)灣人才可買社保，現(xiàn)擴(kuò)大至于內(nèi)地定居、讀書，甚至是自雇人士，都可以參與社保計(jì)劃。

香港養(yǎng)老金體系仍存在覆蓋范圍和

替代率不足等局限

反觀香港，與內(nèi)地「五險(xiǎn)一金」相似的是強(qiáng)制性公積金（以下簡(jiǎn)稱「強(qiáng)積金」），該制度于2000年12月開始推行。在強(qiáng)積金制度下，雇員和雇主必須按最低及最高入息水平，每個(gè)月分別向雇員的強(qiáng)積金戶口注入雇員入息的5%或以上作為供款，二者供款上限均為1,500元（港幣，下同）。自雇人士亦須以個(gè)人入息的5%或以上的金額作為供款。

其實(shí)，強(qiáng)積金只可為一般收入的在職人士提供基本的退休保障，但其覆蓋面和可以提供的保障面臨不少不確定性。首先當(dāng)然是需要扣除供款收費(fèi)及市場(chǎng)動(dòng)蕩時(shí)期可能的投資損失（據(jù)大公報(bào)報(bào)導(dǎo)，在金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的2022年，每個(gè)打工仔損失4.17萬(wàn)元，全香港強(qiáng)積金虧損約1,907億元），其投資收益也非?？赡芘懿贿^(guò)通脹。同時(shí)，現(xiàn)行的10%供款也并不一定能令計(jì)劃成員在退休之時(shí)累積足夠的強(qiáng)積金權(quán)益，特別是中、低收入人士。如果雇員的薪金低于最低有關(guān)入息水平，供款比率就只有來(lái)自雇主的5%，他們能累積的強(qiáng)積金權(quán)益會(huì)更少；如果自雇人士的入息低于最低有關(guān)入息水平，更不用供款；對(duì)于沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定工作的人士，工作年期短，供款期數(shù)少，到退休時(shí)可累積的強(qiáng)積金權(quán)益自然較少，這些完全不能成為可依靠的退休保障支柱。2022年6月9日，歷時(shí)逾20年有關(guān)香港市民退休保障制度的改革方案（《2022年雇傭及退休計(jì)劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》）終獲通過(guò)，強(qiáng)積金「對(duì)沖」制度取消。此前，按照《強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例》，雇主可以使用強(qiáng)積金供款累算權(quán)益「對(duì)沖」其在指定情況下須負(fù)擔(dān)的遣散費(fèi)或長(zhǎng)期服務(wù)金開支。據(jù)悉，在該「對(duì)沖」制度被取消之前，不少市民強(qiáng)積金累算權(quán)益當(dāng)中很大一部分會(huì)被「沖走」，退休后即便加上政府長(zhǎng)者津貼，每月收入亦低于香港貧困線標(biāo)準(zhǔn)，退休生活缺乏保障。

香港特區(qū)政府另有「綜合社會(huì)保障援助計(jì)劃」（以下簡(jiǎn)稱「綜援」）為有需要的市民提供經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)上的支援，但也只是低收入和孤寡失助老人等少部份人享有。按照綜援計(jì)劃，援助金主要包括標(biāo)準(zhǔn)金、補(bǔ)助金及特別津貼這三類。由于社會(huì)保障制度相對(duì)覆蓋不足，綜援成為保障長(zhǎng)者入息的重要機(jī)制。隨著人口高齡化及香港特區(qū)府目前還沒(méi)有推行全民退休保障，只以少修少補(bǔ)的扶貧措施回應(yīng)，勢(shì)必有更多長(zhǎng)者需要領(lǐng)取綜援。以香港特區(qū)政府的估計(jì)，放寬后的長(zhǎng)生津及高額長(zhǎng)生津，其覆蓋人數(shù)只及40%，即使加上領(lǐng)取綜援的長(zhǎng)者后，依然有近四成長(zhǎng)者沒(méi)有獲得足夠的社會(huì)保障?，F(xiàn)在香港的退休保障制度并未包括「防貧」功效的全民退休保障，大多數(shù)港人只能「吃谷種」或靠子女養(yǎng)，生活保障完全不足。這個(gè)缺口，其實(shí)正需要全民式退休保障去彌補(bǔ)。但對(duì)于是否應(yīng)建立全民退休保障制度，香港各界一直在討論，仍未形成共識(shí)。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，綜援、強(qiáng)積金等已成為香港養(yǎng)老金體系的主體，但仍存在覆蓋范圍和替代率不足等局限。為此，香港特區(qū)政府分別于2018年和2019年推出「香港年金計(jì)劃」和「合資格延期年金計(jì)劃」。其中，香港年金計(jì)劃為躉繳即期年金保險(xiǎn)，限60歲及以上香港永久性居民投保，終身保證每月定額給付并提供身故保障。合資格延期年金計(jì)劃是期交年金保險(xiǎn)，最低繳費(fèi)期5年，最短年金期10年，年金開始給付不得早于50歲。保險(xiǎn)公司需經(jīng)香港保監(jiān)局產(chǎn)品認(rèn)證后方可銷售，認(rèn)證產(chǎn)品可享受保費(fèi)稅前列支?！赶愀勰杲鹩?jì)劃」和「合資格延期年金計(jì)劃」各自具有政府資金支持和信用背書、終身保證給付、稅收優(yōu)惠、具備抵御通脹功能等優(yōu)點(diǎn)。產(chǎn)品推出以來(lái)，市場(chǎng)銷售取得了不俗的成績(jī)，類別不斷增加，通過(guò)不同產(chǎn)品設(shè)計(jì)服務(wù)不同保障需求的客戶群體，為市民及早規(guī)劃養(yǎng)老資金，完善了之前以政府和企業(yè)為主要責(zé)任體的養(yǎng)老金體系。

綜援金、強(qiáng)積金再加上私人儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)金，是港人養(yǎng)老金最為重要的來(lái)源構(gòu)成。綜援金覆蓋面有限，但香港特區(qū)政府財(cái)政壓力較小，作為稅優(yōu)港灣的香港亦不具備有效應(yīng)對(duì)福利泥沼的條件。強(qiáng)積金制度保障亦不充分，但卻有利于工商經(jīng)濟(jì)發(fā)展「輕裝上陣」。相比之下，自選儲(chǔ)蓄計(jì)劃或商業(yè)險(xiǎn)強(qiáng)化晚年生活保障，雖效果有限，但或是香港當(dāng)前眾多約束條件下的明智之舉。于內(nèi)地和全球其他國(guó)家或地區(qū)而言，在人口老齡化沖擊之下，發(fā)展養(yǎng)老「第三支柱」亦迫在眉睫。

香港經(jīng)濟(jì)高度繁榮，但是社會(huì)又貧富懸殊。2016年除稅前及福利轉(zhuǎn)移前的基尼系數(shù)為0.539，除稅后及福利轉(zhuǎn)移后的基尼系數(shù)仍高達(dá)0.473，兩者同樣創(chuàng)45年來(lái)新高。在全球24個(gè)經(jīng)濟(jì)水平最高的國(guó)家及地區(qū)中，香港的所得分配最為不均。2017年統(tǒng)計(jì)處數(shù)字為0.539，為1997年回歸以來(lái)最嚴(yán)重?！妒澜绺?jìng)爭(zhēng)力年報(bào)》最新排名反映了香港的貧富懸殊在64個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中，處于最高的三分一之中。最新報(bào)告亦顯示香港的貧窮問(wèn)題十分嚴(yán)峻。2021年底發(fā)布的《2020年香港貧窮情況報(bào)告》，香港貧窮人口高達(dá)165.3萬(wàn)，貧窮率達(dá)23.6%，另有超過(guò)20萬(wàn)人蝸居?房情況令人擔(dān)憂。

除綜援計(jì)劃外，香港還有公共福利金計(jì)劃為嚴(yán)重殘疾人士和長(zhǎng)者提供現(xiàn)金津貼；以及三個(gè)意外賠償計(jì)劃（分別是暴力及執(zhí)法傷亡賠償計(jì)劃、交通意外傷亡援助計(jì)劃和緊急救濟(jì)）為市民提供兜底。普通市民只要持身份證，繳付低微費(fèi)用便可獲得政府醫(yī)院和政府補(bǔ)助醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。公房廉租制度亦是香港社會(huì)的一項(xiàng)重要福利措施之一。

內(nèi)地和香港需要取長(zhǎng)補(bǔ)短

完善社會(huì)保障制度

在一國(guó)兩制原則下，香港與內(nèi)地在社會(huì)保障制度方面亦有很大不同，但目的都一樣: 都是為了實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往，兩地需要取長(zhǎng)補(bǔ)短完善社會(huì)保障制度。

從香港看，可借鑒內(nèi)地社保制度進(jìn)一步完善退休保障制度，探索建立全民養(yǎng)老金。香港社會(huì)保障制度隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化以及人口老齡化趨勢(shì)不斷調(diào)整完善。目前，有一半以上的長(zhǎng)者受惠于由政府財(cái)政支付的長(zhǎng)者生活津貼、高齡津貼和綜援計(jì)劃，但對(duì)于未能受惠但經(jīng)濟(jì)條件并不寬裕的長(zhǎng)者，卻需要面對(duì)退休后生活水平不斷下降的困境。很多人不得不在高齡時(shí)長(zhǎng)期堅(jiān)持工作以避免「手?？谕！梗襟w報(bào)導(dǎo)了不少長(zhǎng)者生活困境。為解決目前這種境況，很多香港專家學(xué)者提出了設(shè)立「全民養(yǎng)老金」的建議，并從財(cái)政資金等角度論證了其可行性。在香港人口老齡化不斷加劇的背景下，養(yǎng)老問(wèn)題已成為社會(huì)關(guān)注的重要民生問(wèn)題，建議香港可借鑒內(nèi)地社保制度，探索建立全民養(yǎng)老金，不斷提升社會(huì)保障制度的覆蓋范圍，為長(zhǎng)者安享晚年提供制度保障。

從內(nèi)地看，可借鑒香港在養(yǎng)老金第三支柱建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建更加完備的社會(huì)保障體系?！赶愀勰杲鹩?jì)劃」和「合資格延期年金計(jì)劃」等養(yǎng)老年金產(chǎn)品，兼顧保障和增值功能，鼓勵(lì)通過(guò)自愿性個(gè)人供款累積為長(zhǎng)者退休后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)領(lǐng)取資金，通過(guò)廣泛的稅務(wù)優(yōu)惠政策引導(dǎo)個(gè)人積極主動(dòng)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民生活水平不斷提升，對(duì)社會(huì)保障有了更高期待。在人口老齡化趨勢(shì)加速和中高收入群體不斷擴(kuò)大的背景下，可借鑒香港養(yǎng)老第三支柱建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善個(gè)人養(yǎng)老金制度，通過(guò)稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、加強(qiáng)宣傳等手段加快個(gè)人養(yǎng)老金積累，不斷完善養(yǎng)老保障體系建設(shè)。

從制度融合看，可在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)試點(diǎn)推動(dòng)兩地社會(huì)保障制度銜接。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在深化內(nèi)地和港澳金融合作、推進(jìn)社會(huì)保障合作和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面給予了明確指導(dǎo)意見。目前，越來(lái)越多的香港居民尤其是青年人北上生活、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，為建設(shè)宜居宜業(yè)的灣區(qū)生活環(huán)境，社會(huì)福利保障銜接必不可少。在目前合資格港澳居民可購(gòu)買內(nèi)地社保的基礎(chǔ)上，一方面，可進(jìn)一步推動(dòng)香港養(yǎng)老福利的可跨境攜帶，如簡(jiǎn)化「廣東計(jì)劃」和「福建計(jì)劃」的申請(qǐng)和審批手續(xù)，實(shí)現(xiàn)福利金跨境支付等；另一方面，在大灣區(qū)內(nèi)探索建立養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品兩地共同審核、允許跨境購(gòu)買，參照香港實(shí)行稅務(wù)優(yōu)惠等機(jī)制，促進(jìn)灣區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品快速發(fā)展。

本文發(fā)表于《紫荊論壇》2023年3-4月號(hào)