2024年美大選將至，在共和黨內(nèi)支持率遙遙領(lǐng)先的特朗普再度執(zhí)政可能性很高。若特朗普重返白宮，或?qū)⒅厥皩γ擞鸭みM政策，停止援助烏克蘭。屆時，歐洲防務(wù)對美依賴的被動性將再次凸顯。反觀歐洲當前狀況，國防開支大幅增長的同時，內(nèi)部卻愈加支離破碎且高度政治化。這種局面之下，歐洲國防工業(yè)將如何“拼”出未來？

一、歐洲國防開支出現(xiàn)大幅增長，戰(zhàn)略自主意識愈加強烈

近兩年，俄烏沖突導(dǎo)致歐洲安全環(huán)境發(fā)生劇變，歐洲主要國家對安全和防務(wù)的關(guān)注程度不斷提高，國防政策呈現(xiàn)冷戰(zhàn)以來的最大調(diào)整。2022年，歐洲國防開支較2021年增加13%，這是自冷戰(zhàn)結(jié)束以來的最快速度。根據(jù)斯德哥爾摩研究所數(shù)據(jù)，2022年，立陶宛增加27%；芬蘭軍費暴增36%；瑞典增加12%。高增長的勢頭仍將持續(xù)。2022年，北約再次要求各成員國加大國防開支，至少達到GDP的2%，首次得到歐洲國家積極回應(yīng)。2023年，德國出臺首份《國家安全戰(zhàn)略》明確將國防預(yù)算增加至GDP的2%，預(yù)計到明年，德國國防開支將超過800億歐元，幾乎是2019年的兩倍。法國2024年至2030年國防預(yù)算總額將增至4000億歐元，比2019-2025年增加40%。丹麥計劃2024年軍事開支69億克朗，2033年增加至192億克朗（約合26億歐元）。波蘭等北約東翼成員國行動更加激進。根據(jù)德國經(jīng)濟智庫經(jīng)濟研究所（IFO）數(shù)據(jù)，波蘭2023年國防支出將達317億歐元，超出GDP的2%約169億歐元，達到GDP的4.3%。

歐盟作為歐洲大陸目前規(guī)模較大的區(qū)域性組織，一直力促成員國增強國防事務(wù)合作。美國前總統(tǒng)特朗普上任后奉行的“美國優(yōu)先”原則，強烈刺激了歐盟戰(zhàn)略自主意識的覺醒。2017年，歐盟成立歐洲防務(wù)基金，增強歐盟的國防技術(shù)基礎(chǔ)，減少對非歐洲來源的依賴。歐盟還啟動了加強防務(wù)合作的框架“永久性結(jié)構(gòu)化合作”(PESCO)，明確加強歐洲國防工業(yè)能力。俄烏沖突后，歐洲更加關(guān)注防務(wù)自主。2022年3月11日通過《凡爾賽宣言》，強調(diào)戰(zhàn)略自主重要性，增強歐洲防務(wù)能力。10天后，歐盟又緊急通過醞釀多年的《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》。呼吁加強歐盟成員國之間的政治和軍事伙伴關(guān)系，增加國防開支，促進技術(shù)創(chuàng)新。當前，北約也是歐洲國家之間以及與北美進行國防技術(shù)和工業(yè)合作的重要平臺。2023年1月，北約和歐盟簽署合作聯(lián)合宣言，旨在加強歐洲集體防御，應(yīng)對共同的安全威脅。這是繼2016年和2018年之后的第三份北約-歐盟合作聯(lián)合宣言。

2023年第54屆巴黎航展上，歐洲國家展出諸多新型武器裝備。法國展示了一款自主研制的新一代察打一體無人機Aarok。在期間舉辦的安全論壇上，法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍呼吁歐洲發(fā)展獨立的國防技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)，“在歐洲層面部署完全主權(quán)的設(shè)備”，減少對美國的安全依賴。

二、六大因素掣肘，歐洲國防工業(yè)發(fā)展前景迷霧重重

盡管歐盟一直在努力，但歐洲在戰(zhàn)略自主方面一直沒有取得足夠進展，歐洲國防工業(yè)面臨諸多掣肘因素是重要原因。

制約因素一：美國強烈反對，將對歐洲防務(wù)自主產(chǎn)生重要影響。無論從政治，還是經(jīng)濟上，美國都極力反對歐洲fan購物自主。政治上，美提防歐洲脫離掌控。經(jīng)濟上，美將歐洲作為重要國防客戶。這種情勢下，購買美國武器已成為目前歐洲大陸加強防務(wù)的主流模式，也是歐洲獲得美安全保障必須付出的代價。波蘭總理馬特烏什·莫拉維茨基稱與美聯(lián)盟是波蘭“安全的絕對基礎(chǔ)”。為牢牢掌控歐洲，美在不斷敦促歐洲提高國防開支的同時，采取各種措施確保歐洲將增加的預(yù)算用于購買美國武器。

一方面，強力施壓。2019年，在歐洲防務(wù)基金及歐盟“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）擬議采購計劃草案后，美國防部采購主管艾倫·洛德（Ellen Lord）和負責軍備控制和國際安全的副國務(wù)卿安德里亞·湯普森致信歐盟，對這一計劃可能將美國防公司排除在價值數(shù)十億美元的新武器交易之外“深感擔憂”，并暗示美國可能會限制購買歐洲國防設(shè)備作為報復(fù)。歐盟官員回應(yīng)美指責時稱，歐洲國際防務(wù)合同總價值的81%流向了美國公司，美國國防市場是歐盟的三到四倍。

另一方面，完善機制安排。美國擴大了與丹麥等國的雙邊安全供應(yīng)安排數(shù)量，使其能夠更快、更輕松地與美交易國防相關(guān)商品和服務(wù)。2023年4月下旬，拜登政府還與歐盟簽署了一項行政安排，建立供應(yīng)鏈問題工作組，互相允許對方參加歐洲防務(wù)局和五角大樓的內(nèi)部會議。這種情勢下，購買美國武器幾乎成了歐洲國家順理成章的選擇。德國官員曾明確表示，希望能推動軍方購買更多成品武器，而不是耗時耗力委托歐洲承包商開發(fā)定制系統(tǒng)。這些官員表示，只要成本更低、更快捷的采購方案能滿足80%的要求，德國軍方就應(yīng)該選擇這種方案。

于是，美國防工業(yè)成為歐洲國防開支激增的最大受益者。斯德哥爾摩研究所數(shù)據(jù)顯示，歐洲國家2022年的軍費開支一半以上流向美國公司。美國智庫保衛(wèi)民主基金會曾估算，自俄烏危機升級至2022年底，美國軍工企業(yè)從伙伴國家獲得的軍售訂單總價值近220億美元。2023年依然如此。8月21日，美國國防部宣布，美國國務(wù)院已批準向波蘭出售“阿帕奇”武裝直升機及相關(guān)裝備，交易價值高達120億美元。

制約因素二：歐盟成員國的國家安全重點和利益不同，歐洲制定統(tǒng)一長遠戰(zhàn)略的基礎(chǔ)保障不足。國防通常是一個政治敏感領(lǐng)域，國防工業(yè)發(fā)展相關(guān)決策均會受到國內(nèi)政治的影響。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟向前蘇聯(lián)成員國和前東歐國家急速擴張，成員國之間政治、經(jīng)濟差距加大，內(nèi)部張力越來越大：一是國家之間對威脅感知和防御需求的觀點不同；二是國家安全優(yōu)先事項和利益不同；三是各國經(jīng)濟水平不同；四是成員國缺乏共同的戰(zhàn)略愿景。這些差異最終體現(xiàn)在軍事能力的不平衡上。一些國家將國內(nèi)生產(chǎn)總值的更高百分比分配給國防，而其他國家則相對較少。沒有統(tǒng)一的國防支出標準，歐洲制定并實施一個長遠的安全防御集體戰(zhàn)略勢必缺乏基礎(chǔ)條件。

近兩年，歐盟也進行了系列政治努力，力圖從生產(chǎn)和采購層面入手，實現(xiàn)對歐洲國防工業(yè)的支持。但到目前為止，所有方案和基金都有一定期限。例如，《歐洲國防工業(yè)聯(lián)合采購法》（EDIRPA）、《彈藥生產(chǎn)支持法》（ASAP）和聯(lián)合采購彈藥的政府間計劃均基于臨時框架，將于2025年結(jié)束。歐洲防務(wù)基金的法規(guī)于2021年制定，將于2027年結(jié)束。歐盟醞釀出臺歐洲國防投資計劃（EDIP），擬提出增值稅豁免，但也被推遲。德國安全和國防工業(yè)協(xié)會負責人曾表示，歐洲國防工業(yè)需要能夠更好地進行長期規(guī)劃的訂單。但是，在缺乏統(tǒng)一的長期戰(zhàn)略的背景下，歐盟很難形成所謂“長期合同”。

制約因素三：歐洲國防開支與其經(jīng)濟能力仍不匹配，國防工業(yè)缺乏發(fā)展條件。2008年全球金融危機后，許多歐洲國家實施了財政緊縮政策，國防預(yù)算大幅削減。近兩年，在俄烏沖突刺激下，盡管多國大幅提升國防開支，但從總體來看，歐洲國防開支與其經(jīng)濟能力仍不匹配。2022年，歐洲GDP總量約為22.82萬億美元，占全球經(jīng)濟的22.9%；美國GDP總量為25.47萬億美元，占全球經(jīng)濟總量的25.55%左右。歐洲GDP總量約是美國GDP的85.6%，而兩者國防支出卻相去甚遠。根據(jù)斯德哥爾摩研究所數(shù)據(jù)，2022年，歐洲國防開支為3450億美元，美國為8770億美元，歐洲國防開支總量僅是美國的40%左右。

西歐最大的軍事強國英國和法國將大部分預(yù)算用于維持包括核武庫在內(nèi)的一系列能力。由于缺乏足夠的資金支持，歐洲國防承包商傳統(tǒng)上只生產(chǎn)預(yù)購的彈藥和系統(tǒng)供應(yīng)，幾乎沒有能力和意愿來擴大武器制造能力，或進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。歐洲國防工業(yè)供應(yīng)鏈韌性嚴重不足，難以適應(yīng)地緣政治變化。

制約因素四：歐洲國防工業(yè)碎片化，主要國家資源沒有匯集。從國防層面而言，盡管歐盟存在共同安全與防務(wù)政策，但歐盟并不是一個協(xié)調(diào)和協(xié)作的實體。各成員國國防工業(yè)難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)濟，更缺乏互操作性。

一是歐洲國家沒有形成統(tǒng)一市場。國防承包商受到所在國政府嚴格保護，根據(jù)所在國的確切國內(nèi)需求進行生產(chǎn)。同時，歐洲各國之間監(jiān)管框架不同，對統(tǒng)一市場形成阻礙。俄烏沖突后，歐盟曾提出一項聯(lián)合國防采購文書（《歐洲國防工業(yè)通過共同采購法》）和一項增加彈藥生產(chǎn)的倡議（《支持彈藥生產(chǎn)法》），作為支持烏克蘭彈藥需求的三軌提案的一部分（從現(xiàn)有庫存中運送彈藥，聯(lián)合從工業(yè)界采購，并支持提高產(chǎn)量）。但至今仍在談判中。

二是武器系統(tǒng)缺乏標準化。各國武器標準不同，后勤和跨國維修合作十分復(fù)雜，同時缺乏互用性。歐洲武器系統(tǒng)總數(shù)是美國的近6倍：歐盟擁有178種不同的主要武器系統(tǒng)；而美國只有30種武器系統(tǒng)。歐洲有17種不同類型的主戰(zhàn)坦克，而美國只有一家主戰(zhàn)坦克生產(chǎn)商，只生產(chǎn)一種M1艾布拉姆斯。

三是國家之間合作缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致效率低下。投資超過1000億歐元的歐洲防務(wù)項目第六代戰(zhàn)斗機開發(fā)，有兩個項目在平行開展，都被稱作“未來作戰(zhàn)空中系統(tǒng)”（FCAS）:一個是德、法、西的合作項目；另一個是意大利與英國的戰(zhàn)斗機發(fā)展項目。

制約因素五：歐洲國防工業(yè)收縮，基礎(chǔ)設(shè)施不足且分散。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來的幾十年里，歐洲充分利用和平紅利進行經(jīng)濟擴張，國防工業(yè)和軍事能力萎縮，已蛻變?yōu)楹推綍r期的水平。

一方面，整體產(chǎn)能很小。例如，愛沙尼亞的一份文件顯示，歐盟彈藥最高產(chǎn)量約為每年230，000發(fā)，僅相當于烏克蘭每月使用數(shù)量。歐洲議會研究數(shù)據(jù)顯示，全球國防工業(yè)企業(yè)排名前5的均為美國公司，2021年總收入為2035億美元(約合1930億歐元)，是整個歐盟國防工業(yè)收入的兩倍多。連續(xù)23年高居榜首的美洛克希德·馬丁公司2021年收入為645億美元(約合607億歐元)，幾乎相當于整個歐盟國防工業(yè)收入的四分之三。

另一方面，歐洲國防承包商小且散。目前，歐洲總共有2200家國防承包商，主要國防公司規(guī)模缺乏國際競爭力。除意大利萊昂納多和歐洲跨國公司空客、法國泰雷茲年收入超過百億美元以外，法國達索年收入61億美元，法國賽峰、海軍大隊，德國萊茵金屬，瑞典薩博年收入均不到50億美元，其他企業(yè)規(guī)模更小。

表：2021年歐洲主要國防公司收入(單位：百萬美元)

數(shù)據(jù)來源：European Parliamentary ResearchService

制約因素六：國防新技術(shù)研發(fā)不足，歐洲國防工業(yè)缺乏未來競爭力。

歐盟的戰(zhàn)略指南進一步強調(diào)現(xiàn)代化以及對數(shù)字和新技術(shù)的投資，將其作為歐洲防務(wù)行動的四大優(yōu)先支柱之一。自2019年以來，歐盟軍事委員會(EUMC)一直在制定國防數(shù)字化議程。面向未來防務(wù)，北約以聯(lián)合多域作戰(zhàn)為牽引，積極拉攏歐洲成員國進行深層次數(shù)字化建設(shè)合作，同時鼓勵各成員國的防務(wù)企業(yè)統(tǒng)一數(shù)字化標準。歐盟注重與北約相關(guān)機制對接，2023年1月，歐盟和北約就擴大和深化合作簽署聯(lián)合聲明。但是，歐盟各成員國對數(shù)字和新技術(shù)加強防務(wù)作用尚未達成共識。

一是研發(fā)預(yù)算不足。歐盟“永久結(jié)構(gòu)合作”(PESCO)設(shè)定目標是要求成員國將國防預(yù)算的2%用于研究和技術(shù)，但很少有國家能夠達到。歐洲國防技術(shù)研發(fā)投入遠遠不及美國。2024年，美國國防研發(fā)預(yù)算為1450億美元，而根據(jù)歐洲議會決議，歐盟擬將“歐洲防務(wù)基金”2024年的預(yù)算增加近1倍，達到12.63億歐元。對先進國防技術(shù)投資不足，嚴重影響歐洲國防工業(yè)未來競爭力。

二是流程緩慢。在歐洲國家，圍繞數(shù)字能力的概念開發(fā)平均需要大約2-3年時間；其后的采購流程更加緩慢，可能會使概念開發(fā)時間增加2-3倍；交付則需要3-4年甚至更長時間。因此，在歐洲防務(wù)領(lǐng)域開發(fā)和實施數(shù)字化及數(shù)字化項目至少需要10年時間。

三是研發(fā)合作較少。歐洲國家間合作對于發(fā)展人工智能軍事應(yīng)用、無人系統(tǒng)以及提升網(wǎng)絡(luò)攻防能力尤為重要。目前，各成員國尚未在歐洲層面討論國防創(chuàng)新模式的改革，因此很難在歐洲框架內(nèi)進行合作。四是歐盟成員國當前的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化水平存在重大差距。更重要的是，歐盟對歐洲武裝力量的國防數(shù)字化水平缺乏系統(tǒng)性了解，缺乏定期共享機制和評估手段。

三、美2024年大選將至，跨大西洋關(guān)系再度承壓

近年來的現(xiàn)實充分說明，在當前北約和歐盟的體系和框架下，支離破碎的歐洲國防工業(yè)恐怕難以“拼”湊出一個戰(zhàn)略自主的歐洲。

有趣的是，北約的未來或?qū)l(fā)生變化。2024年美大選后，若特朗普重返白宮，或?qū)⒅厥捌鋵ν庹?。上次?zhí)政期間，特朗普便因?qū)Ρ奔s盟友軍費支出達不到要求而不滿，多次提議退出北約。9月1日，華爾街日報刊文稱美國前國家安全顧問約翰·博爾頓(John Bolton)表示，“如果特朗普再次當選，美國退出北約幾乎是板上釘釘?shù)氖隆??！督鹑跁r報》專欄作家吉迪恩·拉赫曼認為，特朗普在2024年當選美國總統(tǒng)可能會推動歐盟國家脫離華盛頓尋求“戰(zhàn)略自主”。擠壓之下，法國等歷史上的軍事強國能否順勢重振國防工業(yè)，打“拼”出一個戰(zhàn)略自主的歐洲？

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8. 華爾街日報：全球正為特朗普再度入主白宮的可能性做打算

9. "EU SHOULD BECOME A FULL STAKEHOLDER IN DEFENCE INNOVATION"，byJean-Pierre Maulny，https://eda.europa.eu/webzine/issue22/cover-story/eu-should-become-a-full-stakeholder-in-defence-innovation

10. digitalisation-of-defence-in-nato-and-the-eu-making-european-defence-fit-for-the-digital-age，IISS

作者簡介

侯曉軒 國務(wù)院發(fā)展研究中心國際技術(shù)經(jīng)濟研究所研究一室

研究方向：科技戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策

聯(lián)系方式：[email protected]

編輯丨鄭實

研究所簡介

國際技術(shù)經(jīng)濟研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國務(wù)院發(fā)展研究中心的非營利性研究機構(gòu)，主要職能是研究我國經(jīng)濟、科技社會發(fā)展中的重大政策性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，為中央和有關(guān)部委提供決策咨詢服務(wù)。“全球技術(shù)地圖”為國際技術(shù)經(jīng)濟研究所官方微信賬號，致力于向公眾傳遞前沿技術(shù)資訊和科技創(chuàng)新洞見。

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