長(zhǎng)江口，海水與淡水的交匯處，因其營(yíng)養(yǎng)鹽和餌料豐富而成為歷史上著名的“長(zhǎng)江口漁場(chǎng)”，是漁人眼中的“黃金水域”，亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”。
與恐龍同時(shí)期生活的生物——中華鱘，是地球上最古老的脊椎動(dòng)物之一，距今有1.4億年。
就是為了這條“大魚(yú)”，這個(gè)號(hào)稱“水中大熊貓”的瀕危物種，上海人大立了一部法。今天下午，上海市十五屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》。
為一條魚(yú)立一部法，這在地方立法史上尚屬首次。這是全國(guó)率先對(duì)長(zhǎng)江流域特定物種保護(hù)的地方性立法，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)特有物種立法的先河。
追溯這部法的緣起，頗多曲折。從最初的猶豫，幾方博弈，到最終達(dá)成共識(shí)，付諸表決，中華鱘立法歷時(shí)兩年多。
“其中的過(guò)程可謂一波三折，眼看著這部條例要黃了，又被一次次救活了?！笔腥舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說(shuō)。
這背后，是一段什么樣的立法博弈與達(dá)成共識(shí)的故事？
上海是中華鱘的“待產(chǎn)房”和“幼兒園”
“凡是冠以‘中華二字，說(shuō)明此魚(yú)不同尋常，是我們國(guó)家最重要的物種之一?！睂O雷說(shuō)。當(dāng)他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時(shí)，這條特殊的魚(yú)就已進(jìn)入了他的視野。
中華鱘的確不同尋常，個(gè)體碩大，體長(zhǎng)能達(dá)到4米，體重超過(guò)700公斤，平均壽命能達(dá)到40歲。常年在近海棲息生活，雄性8歲、雌性14歲性成熟后開(kāi)始溯江而上，一直洄游到長(zhǎng)江中上游的葛洲壩下產(chǎn)卵場(chǎng)進(jìn)行繁殖。產(chǎn)卵后的親魚(yú)即順流而下返回海里生活。孵出的幼魚(yú)也要回歸大海，他們洄游至長(zhǎng)江口停留數(shù)月，逐漸適應(yīng)海水，然后入海生活，直至性成熟后再進(jìn)入長(zhǎng)江進(jìn)行繁殖。
“對(duì)于中華鱘親魚(yú)和幼魚(yú)來(lái)說(shuō)，上海的長(zhǎng)江口水道是它們的必經(jīng)洄游通道?！笔兴吧鷦?dòng)植物保護(hù)研究中心主任劉健說(shuō)，他從2003年就在長(zhǎng)江口從事中華鱘保護(hù)工作，對(duì)中華鱘的生活習(xí)性熟稔在心。
長(zhǎng)江口為何被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”和“幼兒園”？
劉健解釋說(shuō)，長(zhǎng)江口是成熟親魚(yú)由大海進(jìn)入長(zhǎng)江進(jìn)行繁殖的唯一通道。每年7—8月，中華鱘親魚(yú)經(jīng)長(zhǎng)江口溯河而上，第二年10—11月產(chǎn)后的親魚(yú)又經(jīng)長(zhǎng)江口進(jìn)入海洋。親魚(yú)產(chǎn)卵后就徑直游到長(zhǎng)江口攝食，相當(dāng)于在長(zhǎng)江口“坐月子“。親魚(yú)繁殖一次要上下兩次通過(guò)長(zhǎng)江口，在這里為逆流而上儲(chǔ)備能量，并進(jìn)行海淡水環(huán)境的適應(yīng)調(diào)節(jié)，故長(zhǎng)江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”。
長(zhǎng)江中孵化的中華鱘幼魚(yú)，經(jīng)過(guò)1850km的順流而下，于4—5月到達(dá)長(zhǎng)江口。長(zhǎng)江口是中華鱘幼魚(yú)完成入海前生理準(zhǔn)備的重要場(chǎng)所，幼魚(yú)必須經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的河口生活來(lái)完成入海前的生理調(diào)節(jié)。當(dāng)它們適應(yīng)海水高滲透壓環(huán)境后，才離開(kāi)長(zhǎng)江口進(jìn)入海洋。
長(zhǎng)江口同樣也是幼魚(yú)的索餌場(chǎng)。長(zhǎng)江徑流帶來(lái)了豐富的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，為幼魚(yú)在河口快速生長(zhǎng)提供了豐盛的餌料。所以，長(zhǎng)江口又是中華鱘的“幼兒園”。
中華鱘的四重危機(jī)
2002年，“上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)”設(shè)立。盡管設(shè)了保護(hù)區(qū)，中華鱘依然險(xiǎn)境重重。
野生中華鱘通過(guò)人工繁育的親生子——子一代中華鱘，據(jù)說(shuō)，總量不足1000尾。目前，還沒(méi)有性成熟的子二代?！八圆荒苷f(shuō)，中華鱘已成功經(jīng)過(guò)人工干預(yù)繁衍下去了。“市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說(shuō)，因?yàn)樯L(zhǎng)周期長(zhǎng)，一旦遭受破壞，要恢復(fù)起來(lái)非常難。所以，這個(gè)物種能否保存下來(lái)，就要看自然種群，自然種群如果保護(hù)不得力，中華鱘就有滅絕的危險(xiǎn)。
這條魚(yú)挺堅(jiān)強(qiáng)，亦很脆弱，需要在安靜的環(huán)境中生活，一旦周邊環(huán)境遭到破壞，它會(huì)變得煩躁不堪。湖北荊州兩項(xiàng)未經(jīng)環(huán)評(píng)的政府工程，曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡，就是教訓(xùn)。
在孫雷看來(lái)，中華鱘的自然繁衍情況很不樂(lè)觀，主要原因是長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境對(duì)這個(gè)物種影響太大了。
事實(shí)上，中華鱘面臨四重危機(jī)。首先是涉水工程，造橋、修路等工程會(huì)影響中華鱘的生存環(huán)境。其次，長(zhǎng)江的航運(yùn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的影響。中華鱘在游的時(shí)候，容易被大型船只的螺旋槳打死打傷。
第三，長(zhǎng)江流域的水體影響，局部水域的惡化、水環(huán)境的污染都會(huì)影響中華鱘的生存。第四，漁業(yè)捕撈對(duì)中華鱘的傷害。漁民無(wú)序張網(wǎng)，很容易使中華鱘撞進(jìn)網(wǎng)里。
2016年，孫雷到人大任職，依然沒(méi)有停止對(duì)中華鱘的關(guān)注。他開(kāi)始從立法角度來(lái)考慮能為這條魚(yú)做些什么。
這條魚(yú)背后亦有法律“保護(hù)傘”，但不夠明確。早在2015年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)了《中華鱘拯救行動(dòng)計(jì)劃（2015—2030年）》，制定了具體的保護(hù)行動(dòng)措施；2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見(jiàn)》。國(guó)家層面也有《野生動(dòng)物保護(hù)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī)，但實(shí)施過(guò)程中，對(duì)“保護(hù)怎么樣的”“怎樣保護(hù)”沒(méi)有明確的規(guī)定，法律執(zhí)行很困難。
上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)也有一部政府規(guī)章，即《上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，側(cè)重于中華鱘棲息地的保護(hù)管理。但從中華鱘等水生生物種群資源保護(hù)出發(fā)，保護(hù)區(qū)所保護(hù)的范圍、功能和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
“保護(hù)區(qū)僅僅是中華鱘棲息的一個(gè)局部。只有行政手段，保護(hù)力度不夠。我們想通過(guò)人大立法，加大對(duì)中華鱘的保護(hù)?！睂O雷說(shuō)。
不能讓白鰭豚的悲劇重演
2017年初，上海人大啟動(dòng)中華鱘立法調(diào)研。彼時(shí)，爭(zhēng)議聲不少，有必要為了這條魚(yú)動(dòng)用那么寶貴的立法資源嗎？
“很多人甚至沒(méi)有見(jiàn)過(guò)這條魚(yú)，為了形成共識(shí)，市人大組織了一次實(shí)地調(diào)研?！睂O雷說(shuō)，
2017年3月29日和30日，上海市人大常委會(huì)部分組成人員前往崇明調(diào)研，其中一站就是長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)。
“領(lǐng)導(dǎo)看了以后，轉(zhuǎn)過(guò)頭來(lái)問(wèn)我，這么大的魚(yú)，就呆在這么小的地方？我說(shuō)，您批評(píng)得對(duì)，不過(guò)，這個(gè)‘魚(yú)缸’已經(jīng)是國(guó)內(nèi)最大的了?！皩O雷回憶當(dāng)初，保護(hù)區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點(diǎn)，因財(cái)政原因縮減了規(guī)模，即便如此，這已經(jīng)是國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件最佳的保護(hù)區(qū)之一。
這次調(diào)研，讓人大工作者對(duì)這條魚(yú)有了直觀印象，對(duì)中華鱘的生存處境也多了分同情與理解。
2018年4月26日，習(xí)近平總書(shū)記在武漢主持召開(kāi)深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，堅(jiān)持共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。
“原來(lái)不贊成立法的人，開(kāi)始重新看待這部條例?！痹趯O雷看來(lái)，總書(shū)記提出長(zhǎng)江大保護(hù)，是基于環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)提出來(lái)的，這不是不要發(fā)展，而是要在保護(hù)生態(tài)的前提下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，這是更加高的要求。
市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負(fù)責(zé)這部法的協(xié)調(diào)工作。“保護(hù)長(zhǎng)江究竟是保護(hù)什么？我的理解就是兩個(gè)方面，一個(gè)是長(zhǎng)江的水生態(tài)環(huán)境。一個(gè)就是長(zhǎng)江生物的多樣性，這些年來(lái)，長(zhǎng)江里的生物越來(lái)越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下，真到了‘下猛藥保護(hù)的時(shí)候了?！?/p>
他提到了“白暨豚”，被稱為“長(zhǎng)江女神”的白暨豚形體漂亮、優(yōu)雅，“我見(jiàn)過(guò)她的活體，憨態(tài)可掬，吻部特征明顯”。但是自1990年最后一尾死亡后，“長(zhǎng)江女神”再也沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)了，2007年宣布功能性滅絕。
“我們不希望中華鱘重演白暨豚的悲劇?！崩罡粯s感嘆。
機(jī)構(gòu)改革，一條魚(yú)兩個(gè)部門(mén)管
好消息也在接踵傳來(lái)。2017年中央1號(hào)文件提出，率先在長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕；2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護(hù)區(qū)，從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕，上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)名列其中。
漁船拆解、漁民上岸，“長(zhǎng)江捕撈”在上海成為歷史?！坝绊懼腥A鱘生存的四大因素就少一個(gè)了?！睂O雷說(shuō)。
2018年，春節(jié)過(guò)后首個(gè)工作日，市委書(shū)記李強(qiáng)到崇明調(diào)研世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)進(jìn)展，來(lái)到了長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)基地。在那里，李強(qiáng)說(shuō)道，“衡量生態(tài)環(huán)境好不好，就是要看鳥(niǎo)的翅膀往哪里飛、魚(yú)的尾巴往哪兒游”。
中華鱘這條魚(yú)的游向，關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境，意味深長(zhǎng)。
這一年，中華鱘保護(hù)被列入市人大常委會(huì)立法計(jì)劃。
2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，將國(guó)家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門(mén)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。
相應(yīng)地，上海在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革職能劃分時(shí)也作了相應(yīng)調(diào)整。2018年下半年，上海通過(guò)機(jī)構(gòu)改革方案。長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理，而保護(hù)區(qū)內(nèi)的中華鱘保護(hù)職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委。
“魚(yú)還是這條魚(yú)，但對(duì)這條魚(yú)的保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門(mén)?！睂O雷說(shuō)。中華鱘游在長(zhǎng)江干流時(shí)候，屬農(nóng)業(yè)部門(mén)管，因?yàn)樗鼘儆谒铮欢?dāng)它游到保護(hù)區(qū)時(shí)，就受綠化部門(mén)的管轄。
多了一個(gè)主管部門(mén)，立法意見(jiàn)又產(chǎn)生了碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱了下來(lái)。
“雖然是兩個(gè)部門(mén)管，為什么我們不做一加一大于二的事情呢？”孫雷認(rèn)為，首先要解決的是認(rèn)知問(wèn)題。這條魚(yú)究竟有什么生態(tài)價(jià)值，隔行如隔山。很多人連魚(yú)還沒(méi)見(jiàn)過(guò)，當(dāng)然不清楚這條魚(yú)對(duì)上海不可替代的重要性。
2019年4月，市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市市容綠化局共同組織了一次實(shí)地觀摩，一起到長(zhǎng)江口去看中華鱘。
看了以后，大家覺(jué)得，立法是必要的。這條地球上最古老的魚(yú)，有其特殊而不可替代的保護(hù)價(jià)值。出臺(tái)這樣一個(gè)法規(guī)，就是最好地落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略。
幾次交流、磋商后，此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整，原來(lái)的保護(hù)局限在保護(hù)區(qū)，現(xiàn)在調(diào)整到整個(gè)長(zhǎng)江流域。
中華鱘保護(hù)條例草案列為2019年本市正式立法項(xiàng)目后，市人大、市政府還建立了雙組長(zhǎng)制，立法正式進(jìn)入快車道。
為一條魚(yú)立法，值得
在立法過(guò)程中，始終有一個(gè)爭(zhēng)議，即怎么處理好保護(hù)和發(fā)展的問(wèn)題。
征求意見(jiàn)過(guò)程中，一些部門(mén)提出了憂慮：上海正處于發(fā)展階段，免不了上馬一些建設(shè)項(xiàng)目，條款設(shè)置如果過(guò)嚴(yán)會(huì)不會(huì)帶來(lái)影響；一旦立了法，緊箍咒套住了，手腳捆住了，會(huì)不會(huì)成了發(fā)展的障礙。
大家都支持立法，但保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來(lái)取舍？
“立法過(guò)程中要處理好兩者的關(guān)系，保護(hù)是前提，但也要為發(fā)展留足空間?！崩罡粯s說(shuō)，待這個(gè)原則確定后，提交市政府常務(wù)會(huì)的草案稿很快通過(guò)。
2020年，新冠疫情暴發(fā)，加速了這部法的進(jìn)程，大家清醒認(rèn)識(shí)到，人與動(dòng)物應(yīng)該和諧相處，立法保護(hù)中華鱘正當(dāng)其時(shí)。
2020年3月，《上海市長(zhǎng)江中華鱘保護(hù)條例（草案）》提交市十五屆人大常委會(huì)第18次會(huì)議一審。
“此前經(jīng)過(guò)了這么多的博弈、討論，提交一審的這個(gè)稿子是比較成熟的，大家的審議意見(jiàn)趨于一致，沒(méi)有顛覆性意見(jiàn)，立法進(jìn)入到了相對(duì)順暢的階段。”李富榮說(shuō)。
也有些小修改，法規(guī)一審稿的名稱里叫“長(zhǎng)江中華鱘”。有委員提出，中華鱘的保護(hù)不僅僅局限于長(zhǎng)江（上海段）水域，而是全市行政區(qū)域，且物種學(xué)名是“中華鱘”，建議法規(guī)名稱刪去“長(zhǎng)江”二字。
也有委員提出，上海只是中華鱘生存的一段流域，這部法只管上海一段，能管到別人那里去嗎？
“最初立這個(gè)法時(shí)，已經(jīng)考慮了這個(gè)問(wèn)題?！崩罡粯s說(shuō)，法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章。立法初期，上海就征求過(guò)長(zhǎng)江沿線省市的建議。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志專程到江蘇、安徽、湖北等地征求建議?！靶值苁∈卸己苤С郑计诖袀€(gè)領(lǐng)頭人，上海如果能率先立法，將提供有力的法制支撐。全國(guó)人大也鼓勵(lì)我們，上海若能帶頭做探索，將為下一步立法提供有價(jià)值的借鑒?！?/p>
會(huì)場(chǎng)中有委員這么感嘆：“為了這條魚(yú)而立一部法，值得！”
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延伸閱讀
原標(biāo)題：《為了一條魚(yú)，上海立了一部法 ！揭秘中華鱘立法背后的故事》
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