印度是世界第五大經(jīng)濟(jì)體、南亞“霸主”，同時(shí)也是一只長(zhǎng)袖善舞的“白象”，以玩轉(zhuǎn)大國(guó)關(guān)系、搞平衡著稱。今 年2月俄烏沖突爆發(fā)后，從聯(lián)合國(guó)就俄烏沖突相關(guān)提案投棄權(quán)票，到購(gòu)買俄羅斯石油。印度的“中立”立場(chǎng)一度遭到美歐國(guó)家數(shù)落，后者施壓要印度“站在歷史正確的一邊”。不過(guò)數(shù)落歸數(shù)落，印度還是迎來(lái)俄羅斯、美國(guó)、歐盟等主要國(guó)際行為體的高級(jí)官員競(jìng)相到訪，并簽署了一系列大單。本來(lái)可能陷入大國(guó)博弈的角力場(chǎng)，結(jié)果這只“白象”偏偏成為國(guó)際外交舞臺(tái)上的“團(tuán)寵”，其在俄烏沖突中“擺爛”的立場(chǎng)仿佛正在成為新的國(guó)際潮流。對(duì)于印度的這種立場(chǎng)，印度學(xué)者常常用“走鋼絲外交(Walking a tightropze on foreign policy)”來(lái)形容[①]，實(shí)則是一種兼具高風(fēng)險(xiǎn)與高收益性質(zhì)的外交政策。

現(xiàn)在，“白象”又開(kāi)始在另外一樁局里“走鋼絲”了。緬甸7月底處決數(shù)名反對(duì)派人士后，印度一方面和西方保持一致，伸張“人權(quán)正義”、譴責(zé)絞刑，另一方面則開(kāi)始遣返原印度國(guó)內(nèi)庇護(hù)的緬甸反對(duì)派人員、部分羅興亞難民。8月初，印度加強(qiáng)了和緬甸軍人看守政府的合作，包括打擊跨境犯罪、新冠疫情防控及聯(lián)合捉拿武裝分子等。8月18日，印度外長(zhǎng)蘇杰生專門為印度與緬甸看守政府的關(guān)系做辯護(hù)，稱印度對(duì)緬甸的立場(chǎng)一如既往，緬甸是印度的友邦。自2021年緬甸軍方接管國(guó)家政權(quán)并成立看守政府以來(lái)，印方反對(duì)美西對(duì)軍方加大制裁，到向軍方出售軍事武器。印度的行為表面“中立”，實(shí)則明顯“偏向”緬甸軍方，西方媒體痛斥印度又在“走鋼絲”。那么，在美國(guó)拋出“印太戰(zhàn)略”的橄欖枝之時(shí)，印度為何未“隨美起舞”？

本文通過(guò)回顧印度對(duì)緬政策的歷史，分析印度對(duì)緬政策現(xiàn)實(shí)內(nèi)外博弈，發(fā)掘印度對(duì)緬外交的特征，以解釋其對(duì)緬外交“走鋼絲”背后的獨(dú)立性傳統(tǒng)和根源。優(yōu)雅的“白象”并不想被某“白頭鷹”牽著鼻子走，卻要從“制衡之國(guó)”（Balancing Power）到“引領(lǐng)之國(guó)”（Leading Power），最終實(shí)現(xiàn)其“有聲有色的大國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

友好、痛苦并獨(dú)立：從“殖民同胞”說(shuō)起

 1886年，英國(guó)人經(jīng)過(guò)三次慘痛的侵緬戰(zhàn)爭(zhēng)，將緬甸正式并入“日不落”帝國(guó)的殖民版圖。從地理板塊上看，緬甸并不屬于印度次大陸的一部分，但為了便于管理，1897年至1937年英國(guó)將緬甸作為印度的一個(gè)省。此后雖然經(jīng)歷了“印緬分治”，兩個(gè)同病相憐的殖民地國(guó)家卻一直保持著密切往來(lái)。在日不落帝國(guó)離開(kāi)的那一刻，曾經(jīng)并肩戰(zhàn)斗的兩兄弟攜手共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家從跪著到站起來(lái)。從緬甸獨(dú)立至2022年，印度與緬甸的關(guān)系經(jīng)歷了74個(gè)春夏秋冬，偶有“冷”，但時(shí)?！盁帷薄?/p>

1948-1962年是蜜月期，印度對(duì)緬政策扮演著兄長(zhǎng)般的“引領(lǐng)者”角色。1947年和1948年，印度和緬甸相繼獨(dú)立，印度總理尼赫魯和緬甸總理吳努有非常親切的私人關(guān)系，據(jù)說(shuō)兩個(gè)國(guó)家獨(dú)立的時(shí)間都是“商量著來(lái)的”。印度表示：“緬甸的獨(dú)立對(duì)印度和整個(gè)亞洲都是一個(gè)偉大而莊嚴(yán)的日子”。[②]緬方也積極回應(yīng)：“困難時(shí)的朋友才是真正的朋友，印度已被證明是緬甸真正的朋友”。[③]獨(dú)立后，為了平息國(guó)內(nèi)動(dòng)亂，緬甸曾向英美等國(guó)求助，但英美口惠而實(shí)不至。只有印度出面召集英聯(lián)邦國(guó)家會(huì)議商討并給予緬甸援助，幫助岌岌可危的吳努政府度過(guò)了難關(guān)。1951年，兩國(guó)簽署《友好條約》后，印緬高層互訪熱絡(luò)，印度支持吳努實(shí)施積極中立外交，緬甸則稱頌印度是“亞洲的明燈”。

1963-1992年是冷凍期，印度對(duì)緬政策經(jīng)歷陣痛并陷入低潮。1962年緬甸將軍奈溫發(fā)動(dòng)政變，接管國(guó)家政權(quán)并頒布了一系列國(guó)有化改革的政策，引發(fā)國(guó)內(nèi)“排印”事件，嚴(yán)重?fù)p害了在緬印度人的利益。印度政府派代表與緬甸當(dāng)局談判，印度政府認(rèn)為緬甸國(guó)有化政策雖然侵害了印度人的利益卻是緬甸的自己內(nèi)部事務(wù)，印度無(wú)權(quán)干涉，也未采取任何實(shí)質(zhì)性的對(duì)抗措施。印度英迪拉·甘地（Indira Gandhi）政府上臺(tái)后，積極解決印緬邊界問(wèn)題，并于1967年3月10日與緬甸簽署了邊界條約，解決了兩國(guó)之間存在的部分領(lǐng)土爭(zhēng)端。此后，兩國(guó)在軍事、經(jīng)濟(jì)、政治等多領(lǐng)域開(kāi)展合作，并取得了一定的建設(shè)性成果。但好景不長(zhǎng)，1988年緬甸軍方政變并拒絕交權(quán)給1990年大選獲勝的全國(guó)民主聯(lián)盟。自詡為世界上“最大的民主國(guó)家”的印度迅速與緬甸“完全脫離接觸”，跟隨西方國(guó)家譴責(zé)緬甸，將緬甸定義“政變前哨”，采取“孤立”緬甸軍政府的外交政策。

1993-2013年是緩和期，印度基于“鄰國(guó)優(yōu)先”重新重視對(duì)緬政策的獨(dú)立性。冷戰(zhàn)結(jié)束后，印度內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境，外部失去了蘇聯(lián)這一重要依托，周邊地緣政治環(huán)境也發(fā)生了不利于印度的變化。1992 年，印度決定打破僵局，對(duì)內(nèi)強(qiáng)調(diào)外交獨(dú)立自主，退出美西制裁與孤立緬甸的圈子，對(duì)緬甸強(qiáng)調(diào)不干涉內(nèi)政原則，正式提出“建設(shè)性接觸”政策。從1993年開(kāi)始，印度采取“向東看”行動(dòng)，從“譴責(zé)”和“孤立”政策正式轉(zhuǎn)向“建設(shè)性接觸”政策，從強(qiáng)調(diào)民主人權(quán)議題轉(zhuǎn)移到重視現(xiàn)實(shí)國(guó)家利益，承認(rèn)緬甸軍政府在緬甸的合法執(zhí)政地位。在此后的20年里，歷屆印度政府都延續(xù)了“向東看（Look East）”的政策，將緬甸作為東向政策的“前哨”，加強(qiáng)與緬甸的關(guān)系 。

莫迪2014年執(zhí)政以來(lái)，印度實(shí)行“東向行動(dòng)（Act East）”和“鄰國(guó)優(yōu)先”（Neighbour First）政策以希望維持與亞太國(guó)家交往，進(jìn)一步提高印度在國(guó)際上的影響力。當(dāng)西方借羅興亞人問(wèn)題問(wèn)責(zé)緬甸之際，印度對(duì)緬軍驅(qū)趕羅興亞人的行為未加批評(píng)，并向緬甸表達(dá)了理解與支持。2021年軍方再度接權(quán)后，美歐譴責(zé)軍方“政變”，再度重拾制裁大棒并將緬甸外交降為代辦級(jí)。印度反對(duì)美歐制裁并繼續(xù)保持與軍政府來(lái)往，盡管印度不可能向“鄰國(guó)輸出民主制度”。但印度尊重“緬甸人民的希望和愿望”，曾多次要求緬甸軍政府釋放昂山素季等政治犯，敦促軍方和平解決危機(jī)。

“走鋼絲”：印度對(duì)緬獨(dú)立政策的延續(xù)

2021年緬甸軍方再度接權(quán)后，東盟積極召開(kāi)特別峰會(huì)，達(dá)成“五點(diǎn)共識(shí)”來(lái)解決緬甸危機(jī)。但敏昂萊未完全履行“五點(diǎn)共識(shí)”，東盟領(lǐng)導(dǎo)人們一度被認(rèn)為“顏面掃地”。為挽回其聲譽(yù)與信譽(yù)，東盟各國(guó)決定不邀請(qǐng)緬甸軍方代表的緬甸出席2021年的東盟峰會(huì)，而是邀請(qǐng)一位“非政治人士”參加，致東盟峰會(huì)首次出現(xiàn)“東盟-1”的尷尬一幕。[④]隨即，緬甸成為諸多東盟首腦和外長(zhǎng)相關(guān)會(huì)議的“門外客”。此外，美西一如既往譴責(zé)軍方“政變”，并對(duì)緬重拾制裁大棒，實(shí)施多輪定向制裁，“冷落”與“排斥”軍方，并加強(qiáng)與反對(duì)派“民族團(tuán)結(jié)政府”（NUG）的接觸。

在緬甸成為西方國(guó)家的“棄兒”之際，印度繼續(xù)保持對(duì)緬獨(dú)立外交，這是一種傳統(tǒng)的延續(xù)。各方所謂的“走鋼絲”，實(shí)際與1993年后印度退出美歐制裁圈，對(duì)緬實(shí)施“建設(shè)性接觸”如出一轍。一方面，印度不排除與西方一致，對(duì)前政府被抓捕的人員保持關(guān)切，另一方面，印方保持與軍方的正常關(guān)系，重視對(duì)緬關(guān)系的獨(dú)立性。就算是“走鋼絲”，印度也是在馬戲團(tuán)訓(xùn)練有素的演員。不過(guò)，這次“表演”之所以備受關(guān)注，是因?yàn)檫@次印度的路子更野——既玩轉(zhuǎn)大國(guó)，又玩轉(zhuǎn)大國(guó)常玩轉(zhuǎn)的緬甸國(guó)內(nèi)多利益相關(guān)方。

第一，印度既想作為“世界最大民主大國(guó)”追隨美歐對(duì)緬嚴(yán)正關(guān)切，又想充當(dāng)緬甸軍人被孤立之后的避風(fēng)港，在西方和被西方制裁的緬甸軍人之間“走鋼絲”。印度反對(duì)美歐對(duì)緬甸的制裁，認(rèn)為制裁會(huì)將緬甸變?yōu)橐晾逝c朝鮮般的“賤民國(guó)家”。為了安撫西方國(guó)家，印度只邀請(qǐng)緬甸“非政治、非軍事”代表參加印度-東盟外長(zhǎng)特別峰會(huì)。同時(shí)，一個(gè)經(jīng)濟(jì)衰退、政局不穩(wěn)的緬甸不符合印度的利益，因而印度對(duì)緬采取“接觸+合作”的態(tài)度。如表1所示，在西方國(guó)家孤立與降低緬甸外交級(jí)別之際，印度繼續(xù)保持與軍方在政治、軍事等多領(lǐng)域的正常關(guān)系。

表1：2021年至2022年6月緬甸軍方與印度互動(dòng)情況

資料來(lái)源：筆者根據(jù)各個(gè)網(wǎng)站新聞自行整理。

第二，玩轉(zhuǎn)緬甸不同政治力量。印度既想表明對(duì)緬甸“恢復(fù)民主”的支持，同時(shí)又高調(diào)加強(qiáng)與緬甸軍人的合作，在緬甸本就焦灼的軍政矛盾間“走鋼絲”。印度希望繼續(xù)與軍政府保持正常關(guān)系，擴(kuò)大在緬甸的影響力并獲取經(jīng)濟(jì)上的收益，合作打擊印度東北部邊境地區(qū)的叛亂分子。但同時(shí)，印方又占據(jù)道德制高點(diǎn)，呼吁緬甸恢復(fù)民主并接觸民主人士。印度政府表示恢復(fù)緬甸民主持續(xù)是所有利益攸關(guān)方優(yōu)先處理的事項(xiàng)，呼吁國(guó)際社會(huì)向緬甸國(guó)家人民提供“建設(shè)性支持”，敦促緬甸領(lǐng)導(dǎo)人共同努力以和平建設(shè)的方式解決分歧。印度“尊重緬甸人民的希望和愿望”，表示與有關(guān)共同支持緬甸民主的國(guó)家進(jìn)行討論，密切關(guān)注緬甸的政治局勢(shì)。

由此看來(lái)，這次印度這頭“白象”不僅走的“鋼絲”更細(xì)了，手上還開(kāi)始玩上小球了——真可謂是技藝日漸純熟。當(dāng)然，“白象”讓人捏把汗的同時(shí)，也賺足了演出費(fèi)用：印方保障了與緬甸軍人聯(lián)合行動(dòng)、軍備合作與印緬經(jīng)濟(jì)合作訂單，還與緬甸簽署了包括盧比-緬幣直接結(jié)算在內(nèi)的諸多協(xié)議。同時(shí)，印方站在道德制高點(diǎn)，敦促緬甸恢復(fù)民主，并適度接觸民主人士——與美歐保持觀念統(tǒng)一，回應(yīng)了美國(guó)“印太戰(zhàn)略”，成為西方拉攏的對(duì)象。同時(shí)，印方又站在新興發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，與中俄等反對(duì)域外國(guó)家干涉緬甸內(nèi)政“攜手共進(jìn)”。團(tuán)寵，不愧是團(tuán)寵！

印度在緬走鋼絲：多向結(jié)盟還是對(duì)沖？

印度高難度“演出”的背后，實(shí)際上呈現(xiàn)出來(lái)的是這個(gè)南亞地區(qū)大國(guó)的雄心壯志。曾在辛格政府任國(guó)家安全顧問(wèn)的納拉亞南（Narayanan）2016年層撰文指出，印度開(kāi)始由不結(jié)盟走向“多向結(jié)盟”。這里的“多向結(jié)盟”實(shí)際上是印度此前對(duì)外獨(dú)立自主政策的‘積極升級(jí)版”。雖然印度的國(guó)力相對(duì)這種“多向結(jié)盟”略顯笨拙，但國(guó)際政治缺的就是“笨拙之下的精巧”——印度“走鋼絲”的反差感，就是這樣的體現(xiàn)。其在強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略自主的同時(shí)，更多體現(xiàn)為有別于制衡、追隨或中立的靈活性對(duì)沖政策選擇。

對(duì)沖原指金融術(shù)語(yǔ)，意在通過(guò)方向相反、盈虧相抵的投資策略降低可能的投資風(fēng)險(xiǎn)。隨著國(guó)際關(guān)系學(xué)者對(duì)理念的借鑒與討論，對(duì)沖的內(nèi)涵和外延得到了一定的發(fā)展。學(xué)術(shù)界認(rèn)為對(duì)沖是介于制衡（balancing）與追隨（bandwagoning）之間的一種國(guó)家行為，是國(guó)家在面對(duì)權(quán)力變化時(shí)所采取的一種抵消性政策。因?qū)_在某種程度上是一種戰(zhàn)略模糊，避免在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中過(guò)早選邊站隊(duì)，獲取自身戰(zhàn)略選擇空間最大化。[⑤]

基于上述的分析，印度左右逢源、兩面下注的外交行為是一種典型的“方向相反、盈虧相抵”的對(duì)沖性政策。在國(guó)家外交層面，主要在美歐-緬間進(jìn)行戰(zhàn)略對(duì)沖。印度反對(duì)美國(guó)制裁緬甸的同時(shí)，加強(qiáng)與美歐緬間的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等關(guān)系。在緬甸國(guó)內(nèi)多邊外交層面，印度在軍政府與民主人士間左右逢源，玩兩面平衡。印度以“民主國(guó)家”自居，敦促軍方釋放政治犯與恢復(fù)民主，同時(shí)保持與軍方的正常關(guān)系。這不僅讓莫迪政府可以應(yīng)對(duì)不同勢(shì)力對(duì)緬政策的立場(chǎng)分歧，對(duì)于印度在緬海外利益來(lái)說(shuō)，客觀上來(lái)說(shuō)也是比較安全的狀態(tài)。實(shí)際上，印度這種兩面兼顧旨在多邊層面上打造一種對(duì)沖性合作格局，既是為了盡量維持戰(zhàn)略自主，也是保留進(jìn)退自如的空間，防止與美國(guó)等完全綁定。有印度學(xué)者很早就指出，印度絕不會(huì)像英國(guó)和日本那樣甘愿成為美國(guó)的“小跟班”，也不會(huì)像法國(guó)那樣在正式的同盟框架內(nèi)尋求技術(shù)性獨(dú)立。[⑥]

在世界風(fēng)云變幻的“大亂斗”中，緬甸危機(jī)就像一個(gè)“珍瓏棋局”：內(nèi)力深厚者如美國(guó)，強(qiáng)制裁卻弱收益，搞小圈子卻圍不進(jìn)去；心懷執(zhí)念者如英澳歐，嘗試以外交降級(jí)破局，但卻有公民人質(zhì)陷入困局，難以妥處；旁窺不語(yǔ)者如日韓，坐待風(fēng)云變幻來(lái)收拾殘局。相反，“白象”看似誤闖誤撞，卻可能是大智之人，殺出重圍后，可能開(kāi)辟出更符合緬甸現(xiàn)狀的一種外交格局。從“白象”看似笨拙的影子中，我們似乎可以去理解印度獨(dú)立自主的對(duì)緬政策，其中蘊(yùn)含的某種啟示，用更加多元化的視角，看待此刻和將來(lái)的印緬關(guān)系。

（作者：李忠艷，云南大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院碩士；張?zhí)?，北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院博士后、講師  本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院立場(chǎng)無(wú)關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請(qǐng)標(biāo)明作者信息及文章出處。）

[①] 相關(guān)資料可參閱：Modern Diplomacy，“Walking the tight rope: India’s Diplomatic Strategy in the Middle East,” https://moderndiplomacy.eu/2019/10/11/walking-the-tight-rope-indias-diplo matic-strategy-in-the-middle-east/ ，訪問(wèn)時(shí)間：2022年8月17日；TOI，“India’tight-rope on russia is the can best it can do,”https://times ofindia.indiatimes. com/ world/indias-tight-rope-on-russia-is-the-best-it-can-do/articleshow/89873577.cms ，訪問(wèn)時(shí)間：2022年8月17日；Yogendra Yadav, “Walking a tightrope on foreign policy,” tribuneindia，https:// www. tribuneindia. com/ news/comment/walking-a-tightrope-on-foreign-policy-226747， 訪問(wèn)時(shí)間：2022年8月17日；

[②] A Zaw, D.Arnott ect,“Challenges to Democratization in Burma: Perspectives on Multilateral and Bilateral Responses,” Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.2001,p.89.

[③] Thin Thin Aung& Soe Myint.“India-Burma Relations”Challenges to Democratization in Burma, International IDEA.2001.p.89.

[④] 孔鵬，《緬甸與東盟怎么啦？》，《世界知識(shí)》，2022年第22期，第73頁(yè)。

[⑤] 相關(guān)成果可參閱：Cheng-Chwee Kuik,“The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore's Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2,2008,p.163;Stephen M.Walt,The Origin of Alliances, Ithaca:Columbia University Press,1987,p.17;Randall L．Schweller, “Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In,” International Security,Vol.19, No.1,1994,pp.88-99；Evelyn Goh,“Southeast Asian Perspectives on the China Challenge,” Journal of Strategic Studies,Vol.30,Issue 4,2007,pp.825.

[⑥] C.Raja Mohan,“India and the Balance of Power,”Foreign Affairs,Vol.85,Issue 4,2006, pp.17-32.