第二次世界大戰(zhàn)給人類帶來了毀滅性災(zāi)難，也激發(fā)了國際社會反對侵略戰(zhàn)爭、要求世界和平的思潮。在此背景之下，聯(lián)合國應(yīng)運而生。此后，依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第53條，由英、法等國發(fā)起，在聯(lián)合國的支持與協(xié)調(diào)下，聯(lián)合國教科文組織于1946年成立，取代了國際聯(lián)盟的知識協(xié)作組織。依據(jù)聯(lián)合國教科文組織《組織法》，"保證對圖書、藝術(shù)作品及歷史和科學(xué)文物等世界文化遺產(chǎn)之保存與維護(hù)，并建議有關(guān)國家訂立必要之國際公約"，為該組織的宗旨之一。因此，成立以后，教科文組織立即將制定保護(hù)文化財產(chǎn)免受戰(zhàn)爭破壞的國際條約確定為其工作重點。

1949年，聯(lián)合國教科文組織大會要求總干事于次年向其提交報告，就"為確保有關(guān)國家進(jìn)行合作以保存、維護(hù)及修復(fù)古董與古跡而適宜采取的措施"進(jìn)行詳細(xì)說明。受此指令，總干事于1950年召集專家開會，并在此次會議上做出決定，啟動《關(guān)于在發(fā)生武裝沖突下保護(hù)文化財產(chǎn)的公約》的起草工作。由于二戰(zhàn)后的國際局勢迥異于一戰(zhàn)后的情勢，各國普遍向往和平，痛恨戰(zhàn)爭，加之此次公約約文以國際博物館辦公室于15年前草擬的《保護(hù)藝術(shù)與科學(xué)機構(gòu)與歷史性遺跡的公約》為基礎(chǔ)，相關(guān)工作的推進(jìn)因而相當(dāng)順利。到1954年，鑒于公約草案已臻成熟，荷蘭政府遂邀請各國派代表于該年4月21日赴海牙參加締結(jié)《關(guān)于發(fā)生武裝沖突情況時保護(hù)文化財產(chǎn)的公約》的外交會議。經(jīng)過近兩周的談判，此次外交大會最終于5月14日通過了《關(guān)于發(fā)生武裝沖突情況時保護(hù)文化財產(chǎn)的公約》（以下簡稱1954年《海牙公約》）以及《關(guān)于發(fā)生武裝沖突時保護(hù)文化財產(chǎn)公約的實施條例》，同時獲得通過還有一份可供各國選擇加入的議定書（現(xiàn)在通稱為《第一議定書》）。

1954年《海牙公約》及其《第一議定書》均于1956年8月7日生效。截止2016年1月，公約及其《第一議定書》的締約國數(shù)量分別達(dá)到126個與103個。除整合、完善原有海牙公約關(guān)于武裝沖突情況下保護(hù)保護(hù)文化財產(chǎn)的規(guī)定外，1954年《海牙公約》、《實施條例》及其《第一議定書》還做出諸多創(chuàng)新性規(guī)定，它們的通過，標(biāo)志著保護(hù)文化財產(chǎn)免受武裝沖突影響的當(dāng)代國際法體系基本建立，具有里程碑式的意義。

一、序言

1954年《海牙公約》的序言共6段，闡述了締約的歷史經(jīng)緯與貫穿公約始末的基本原則。在第1段中，序言開宗明義的指出"締約各國認(rèn)識到在最近的武裝沖突中，文化財產(chǎn)遭受到嚴(yán)重?fù)p害，且由于作戰(zhàn)技術(shù)的發(fā)展，其正處在日益增加的毀滅威脅之中"，由此，公約被置于第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束的歷史背景之中。在第4段中，序言交代了公約在條款規(guī)則上的歷史傳承，亦即"基于1899年和1907年海牙公約和1935年4月15日華盛頓條約所確立的關(guān)于在武裝沖突中保護(hù)文化財產(chǎn)的各項原則。"

更為重要的是，1954年《海牙公約》在序言第2段與第3段中提出了文化財產(chǎn)屬于全人類文化遺產(chǎn)的理念，從而為通過國際立法保護(hù)文化財產(chǎn)奠定了法理依據(jù)。這兩段宣布："（各國）確信對任何民族文化財產(chǎn)的損害亦即對全人類文化遺產(chǎn)的損害，因為每一民族對世界文化皆作有其貢獻(xiàn)；考慮到文化遺產(chǎn)的保存對于世界各民族具有重大意義，該遺產(chǎn)獲得國際保護(hù)至為重要"。

最后，序言不僅要求各國"采取一切可能步驟以保護(hù)文化財產(chǎn)"，同時強調(diào)"除非于和平時期采取國內(nèi)與國際措施組織之，否則保護(hù)無法奏效"。要求各國在和平時期采取措施，尤其是在國內(nèi)層面上采取保護(hù)文化財產(chǎn)的措施，是1954年《海牙公約》區(qū)別于先前擬定或制訂的國際法律文件的一大特點。

二、適用范圍

1954年《海牙公約》是二戰(zhàn)結(jié)束后國際社會改革既存國際法規(guī)則、構(gòu)建更加公平、公正的國際法體系的宏大工程中的重要一步，并與1949年日內(nèi)瓦（四）公約具有特別緊密的聯(lián)系，可視為后者在文化財產(chǎn)領(lǐng)域的具體實施公約。因此，1954年《海牙公約》的適用范圍與日內(nèi)瓦公約完全一致，它"適用于兩個或兩個以上締約國間所發(fā)生之一切經(jīng)過宣戰(zhàn)的戰(zhàn)爭或任何其它武裝沖突，即使其中一國不承認(rèn)有戰(zhàn)爭狀態(tài)。" 由于在現(xiàn)代武裝沖突中，有關(guān)國家往往并不宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)，該條關(guān)于適用于"任何其它武裝沖突，即使其中一國不承認(rèn)有戰(zhàn)爭狀態(tài)"的規(guī)定因而具有重要現(xiàn)實意義。鑒此，一般認(rèn)為，1954年《海牙公約》與日內(nèi)瓦公約相同，其適用范圍可概括為"國際性武裝沖突"。

職是之故，作為適用于國際性武裝沖突的條約，有兩個或兩個以上的國家卷入武裝沖突是1954年《海牙公約》適用所隱含的前提條件。盡管如此，需要強調(diào)，公約的適用并不以卷入武裝沖突的國家均為其締約國為前提。第一次伊拉克戰(zhàn)爭即為典型例證：在派兵參加聯(lián)合部隊參戰(zhàn)的國家中，澳大利亞、波蘭等國已加入1954年《海牙公約》，而美國與英國尚未加入之。但依據(jù)公約，在這場戰(zhàn)爭中，作為公約締約國的澳大利亞、波蘭等國應(yīng)受其約束。

此外，公約規(guī)定，"凡在一締約國的領(lǐng)土一部或全部被占領(lǐng)之場合，即使此項占領(lǐng)未遇武裝抵抗，亦適用本公約。"可見，當(dāng)公約一個締約國的部分或全部分領(lǐng)土被另一締約國占領(lǐng)時，即便沒有實際發(fā)生武裝沖突，公約也應(yīng)適用，這顯然有助于擴大其適用范圍。不過，公約并未對"占領(lǐng)"做出明確定義。在此情況下，須依據(jù)已經(jīng)具有國際習(xí)慣法地位的海牙公約中的相關(guān)條款加以確定。依據(jù)1907年《海牙第四公約》第42條，"領(lǐng)土如實際上被置于敵軍當(dāng)局的權(quán)力之下，即被視為被占領(lǐng)的領(lǐng)土。占領(lǐng)只適用于該當(dāng)局建立并行使其權(quán)力的地域"。鑒此，2014年3月，俄羅斯強行并入克里米亞，盡管烏克蘭并未作武裝抵抗，克里米亞入俄在國際法上的合法性也未獲得聯(lián)合國大會認(rèn)可，但1954年《海牙公約》應(yīng)適用于該地區(qū)。

鑒于適用范圍嚴(yán)格限定于"國際性武裝沖突"具有局限性，1954年《海牙公約》第19條以日內(nèi)瓦公約共同第3條為模板，試圖將其對文化財產(chǎn)的保護(hù)擴展至"國際性"特征不明顯或不確定的武裝沖突。該條以"非國際性沖突"為標(biāo)題，第1款規(guī)定為："如果一締約國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生非國際性武裝沖突，每一沖突方應(yīng)至少有義務(wù)適用本公約關(guān)于尊重文化財產(chǎn)的各項規(guī)定。"顯而易見，該款旨在適用于內(nèi)戰(zhàn)或?qū)儆趪鴥?nèi)武裝沖突性質(zhì)的解放運動，依此，對于公約締約國而言，即便它并非與另一公約締約國交戰(zhàn)，而是在其領(lǐng)土內(nèi)與特定的武裝團(tuán)體（非國家主體）展開軍事行動，它也應(yīng)該遵守公約義務(wù)；同時，作為交戰(zhàn)方的武裝團(tuán)體亦應(yīng)遵守之。盡管這一規(guī)定對于擴大公約的適用范圍甚為有利，但在實踐中，對本屬一國內(nèi)政的事項施加國際法義務(wù)，尤其是要求參與武裝沖突的非國家主體遵守條約義務(wù)，這絕非易事。

為便利實現(xiàn)擴展適用于"非國際性沖突"的目的，公約規(guī)定，"沖突各方應(yīng)盡力通過特別協(xié)議以實施本公約所有或部分其他條款"。同時，為鼓勵各方達(dá)成此類協(xié)議，公約進(jìn)一步規(guī)定："聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織可以向沖突各方提供服務(wù)。上述條款的適用不應(yīng)影響沖突各方的法律地位"。

三、文化財產(chǎn)的概念

1954年《海牙公約》起草委員會認(rèn)為，1899年和1907年海牙公約之所以失敗，其中一個重要原因在于它們對文化財產(chǎn)的定義過于寬泛，結(jié)果導(dǎo)致其可執(zhí)行性被騖遠(yuǎn)的目標(biāo)所架空。因此，有必要殷鑒不遠(yuǎn)，以免重蹈覆轍。職是之故，公約起草委員會形成一致意見：應(yīng)制訂一個范圍相對較窄、邊界清晰的文化財產(chǎn)概念，以確保凡屬公約調(diào)整范圍內(nèi)的文化財產(chǎn)均可得到切實保護(hù)。

然而，知易行難，由于文化財產(chǎn)的定義具有與生俱來的主觀性特質(zhì)，如何既相對縮小概念的范圍以保證公約的可執(zhí)行性，又確保公約所保護(hù)的文化財產(chǎn)在范圍上相對適當(dāng)，成為整個締約過程中最難處理、爭議最多的事項之一。經(jīng)過反復(fù)討論與談判，1954年《海牙公約》最終選擇使用"文化財產(chǎn)"的表述，并專設(shè)第1條（文化財產(chǎn)的定義）以例舉的方式對之進(jìn)行定義：

對于文化財產(chǎn)的上述定義，第1條首先明確，它并不是國際法上文化財產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)定義，并非具有普遍適用性，而僅"為本公約之目的"。同時，該定義強調(diào)，文化財產(chǎn)的來源或所有權(quán)對其是否受本公約調(diào)整沒有影響。概言之，公約第1條采用列舉法對文化財產(chǎn)進(jìn)行定義，并在第1款與第2款中分別對文化財產(chǎn)的具體類別進(jìn)行非窮盡性的詳細(xì)列舉。

依據(jù)第1款，公約所稱的文化財產(chǎn)既包括動產(chǎn)，也包括不動產(chǎn)。從該款所列的文化財產(chǎn)來看，建筑、藝術(shù)或歷史紀(jì)念物、考古遺址與建筑群屬于不動產(chǎn)，其余的屬于動產(chǎn)。其中，"作為整體具有歷史或藝術(shù)價值的建筑群"尤其值得一提。這昭示著文物保護(hù)理念正從以單件物品為中心的"脫離背景式"保護(hù)向關(guān)注街區(qū)等歷史性區(qū)域的整體式保護(hù)邁進(jìn)。

依據(jù)第2款，公約所稱的文化財產(chǎn)還包括特定的建筑與保藏處。細(xì)言之，本款所指的建筑是指主要和實際目的系為保存或陳列第1款所述可移動文化財產(chǎn)的建筑，例如博物館、大型圖書館和檔案庫等；本款所稱的保藏處是指擬于武裝沖突情況下保存第1款所述可移動文化財產(chǎn)的保藏處。由此可見，第2款所指的建筑與保藏處，其是否具有重大的文化價值，并不取決于其本身，而是取決于其內(nèi)部旨在保存（或陳列）的可移動文化財產(chǎn)。

至于第3款所稱的"紀(jì)念物中心"，則存在一定誤導(dǎo)性。依據(jù)該款規(guī)定，紀(jì)念物中心是指包含有大量第1款與第2款所述之文化財產(chǎn)的中心，但前文已有提及，紀(jì)念物僅為第1款所述之文化財產(chǎn)中的一種，因此，一個并未包含紀(jì)念物的中心依然有可能構(gòu)成第3款所稱的紀(jì)念物中心；換言之，一個并沒有包含具有重大文化價值的紀(jì)念物中心，如果它保存了大量屬于第1款所列之其他類別的文化財產(chǎn)，也可以構(gòu)成此處所稱的紀(jì)念物中心。

由此可見，公約第1條第2款與第3款所涵蓋的文化財產(chǎn)最終取決于第1款關(guān)于文化財產(chǎn)的定義，亦即"對每一民族文化遺產(chǎn)具有重大意義的可移動或不可移動的財產(chǎn)"。所以，對第1款這一表述的理解遂成為界定哪些文化財產(chǎn)受1954年《海牙公約》保護(hù)的關(guān)鍵。關(guān)于應(yīng)如何解讀此處的"每一民族"（every people），主流觀點認(rèn)為，其含義是"每一個具體的民族"（each respective people），而非"所有民族"（all peoples jointly）。換言之，界定是否屬于公約保護(hù)的文化財產(chǎn)，衡量標(biāo)準(zhǔn)是其對公約締約國每一個具體的民族的文化遺產(chǎn)是否具有重大意義。職是之故，公約第1條實際上賦予各締約國相當(dāng)大的自主權(quán)，使之有權(quán)確定其領(lǐng)土內(nèi)的哪些文化財產(chǎn)受公約調(diào)整。

綜上可知，公約第1條授權(quán)各國確定在其境內(nèi)的哪些文化財產(chǎn)屬于公約的調(diào)整范圍，但各國在行使這一自主權(quán)時須遵循善意原則。在1954年《海牙公約》的背景下，將具有極其重大價值的文化財產(chǎn)排除在公約的保護(hù)范圍之外以及將明顯缺少保護(hù)價值的文化財產(chǎn)納入公約的保護(hù)范圍均不利于公約意旨的實現(xiàn)，均屬明顯違背善意原則。

四、核心義務(wù)

第2條是1954年《海牙公約》的核心條款，其規(guī)定如下："就為公約之目的，文化財產(chǎn)的保護(hù)應(yīng)包括對此項財產(chǎn)的保障和尊重"。該條的重要之處在于它為文化財產(chǎn)的保護(hù)創(chuàng)設(shè)了兩項性質(zhì)不同的法律義務(wù)，亦即"保障"與"尊重"。細(xì)言之，這兩項義務(wù)既包括積極性義務(wù)，也包括消極性義務(wù)；各國不僅在武裝沖突期間，而且在和平時期，也須承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

（一）文化財產(chǎn)的保障

1954年《海牙公約》引入文化財產(chǎn)的保障義務(wù)特具重要意義，這是因為在此之前，類似條約對各國施加的法律義務(wù)在時間段上僅限于武裝沖突實際發(fā)生以后，而從未要求各國在和平時期也承擔(dān)法律義務(wù)。將文化財產(chǎn)的保護(hù)義務(wù)從武裝沖突期間延伸至和平時期因而構(gòu)成1954年《海牙公約》的一大歷史性貢獻(xiàn)。

公約起草委員會認(rèn)為，對于文化財產(chǎn)而言，其地理上所在的國家是最適格的保護(hù)者，因此，文化財產(chǎn)所在國有義務(wù)建立適當(dāng)?shù)念A(yù)防性制度，以確保一旦發(fā)生武裝沖突，此類財產(chǎn)能得到切實保護(hù)。不過，公約并未規(guī)定各國在和平時期應(yīng)采取何種具體措施以實現(xiàn)對文化財產(chǎn)的保障，而是將之留給各國自由裁量，以避免侵入本屬各國內(nèi)政的領(lǐng)域。值得一提的是，在締約過程中，曾有一版公約草案要求各國"確保"（對其境內(nèi)文化財產(chǎn)的保障，但受各國不同的財力、物力、技術(shù)與法律水平所限，這一義務(wù)最終被削減為各國"承允采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧?，于和平時期準(zhǔn)備好保障位于其領(lǐng)土內(nèi)的文化財產(chǎn)，使之免受武裝沖突可預(yù)見的影響"，亦即公約第3條的現(xiàn)有表述。

顯而易見，公約第3條最終文本體現(xiàn)的是概括性義務(wù)，各國有權(quán)自行理解并實施。盡管如此，我們還是可以從締約文件中找到公約起草者對"保障"這一義務(wù)的理解。公約較早一版的草案對這一義務(wù)曾有過例舉性描述，其中包括成立專門應(yīng)對武裝沖突的文化財產(chǎn)保護(hù)機構(gòu)、建立保藏所、用于保護(hù)可移動文化財產(chǎn)的應(yīng)急儲備場所以及為應(yīng)對火災(zāi)與建筑物坍塌而采取防護(hù)措施等。概言之，這些措施包括各國為實施公約第3條以確保文化財產(chǎn)在武裝沖突爆發(fā)后能得到切實保護(hù)的一切保障措施。

需要指出，公約第3條對各國施加的保障文化財產(chǎn)的義務(wù)固然重要，但在實踐中，確保武裝沖突一旦發(fā)生，交戰(zhàn)對方知曉本國的哪些文化財產(chǎn)須得保護(hù)從而使之免受戰(zhàn)火影響顯然更具現(xiàn)實意義。為此，各國不僅應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確確定其境內(nèi)受公約保護(hù)的文化財產(chǎn)，而且應(yīng)當(dāng)將此信息向沖突各方進(jìn)行必要的宣傳。從公約實施以來的實踐來看，各國將本國境內(nèi)受公約保護(hù)的文化財產(chǎn)的準(zhǔn)確信息及地理位置圖提交聯(lián)合國教科文組織，并由之分發(fā)至各締約國是一個值得推薦的有效方法。

（二）文化財產(chǎn)的尊重

依據(jù)公約第4條，對文化財產(chǎn)的尊重義務(wù)要求各國既尊重其境內(nèi)的文化財產(chǎn)，也尊重其他公約成員境內(nèi)的文化財產(chǎn)國；既須在武裝沖突期間尊重文化財產(chǎn)，亦須在后續(xù)占領(lǐng)期間尊重之；既包括積極性義務(wù)，也包括消極性義務(wù)。具體而言，對文化財產(chǎn)的尊重包括以下四項具體內(nèi)容：第一，各國應(yīng)避免使用文化財產(chǎn)及其緊鄰的周圍環(huán)境或用于保護(hù)該項財產(chǎn)的設(shè)施，如果這有可能導(dǎo)致其在武裝沖突情況下遭受毀壞或損害。第二，各國不應(yīng)針對其領(lǐng)土內(nèi)以及其他締約國領(lǐng)土內(nèi)的文化財產(chǎn)展開敵對行為。第三，各國應(yīng)禁止、防止及于必要時制止對文化財產(chǎn)任何形式的盜竊、搶劫或侵占以及任何破壞行為，亦不得征用位于另一締約國領(lǐng)土內(nèi)的可移動文化財產(chǎn)。第四，各國不得對文化財產(chǎn)施以任何報復(fù)行為。

為履行第一項義務(wù)，各國不應(yīng)將文化財產(chǎn)及其鄰近區(qū)域用作軍事用途，譬如，在文化財產(chǎn)所處的區(qū)域修建軍事基地或儲藏軍火等。一國通常只對其境內(nèi)的文化財產(chǎn)承擔(dān)此項義務(wù)。例如，在第一次伊拉克戰(zhàn)爭期間，薩達(dá)姆政府將大批戰(zhàn)斗機集結(jié)于烏爾城附近，這無疑將這座具有重大歷史文化價值的古代城市遺址置于戰(zhàn)火威脅之中，從而違反了此項義務(wù)。不過，在少數(shù)情況下，也不排除一國對其他國家境內(nèi)的文化財產(chǎn)承擔(dān)該項義務(wù)。例如，在第二次伊拉克戰(zhàn)爭期間，美軍在巴比倫古城遺址附近建立了一座軍事基地，這明顯有違于此項義務(wù)。

第二項義務(wù)要求各國不針對文化財產(chǎn)進(jìn)行敵對行為，這里的文化財產(chǎn)既包括本國境內(nèi)的文化財產(chǎn)，也包括其他締約國境內(nèi)的文化財產(chǎn)。此外，即便公約締約國違反了上述第一項義務(wù)，亦即使用了文化財產(chǎn)及其緊鄰的周圍環(huán)境，從而有可能使其在武裝沖突情況下遭受毀壞或損害，在這種情況下，其他締約國也不應(yīng)針對該財產(chǎn)展開敵對行為。關(guān)于此點，其原理可謂不言自明：違反第一項消極性義務(wù)，只會使文化財產(chǎn)面臨戰(zhàn)火破壞的可能性，而交戰(zhàn)方以對方違反該項義務(wù)為由漠視第二項消極性義務(wù)，則會令文化財產(chǎn)受到戰(zhàn)火破壞從可能變?yōu)楝F(xiàn)實。

不過，如果要求各國絕對履行第二項消極性義務(wù)，有導(dǎo)致文化財產(chǎn)在實踐中被敵方用作"軍事盾牌"之虞。鑒此，公約第4條第2款規(guī)定，前述兩項消極性義務(wù)"僅在軍事必要所絕對需要的情況下，方得予以摒棄。"需要強調(diào)，這是1954年《海牙公約》第一次明確援引軍事必要理論。

事實上，在締約過程中，公約是否應(yīng)體現(xiàn)軍事必要理論曾引發(fā)激烈爭議。一些國家認(rèn)為，以往的實踐表明，在文化財產(chǎn)保護(hù)公約中嵌入該理論會使公約的目的化為泡影，因此提議，刪除公約草案中體現(xiàn)該原則的所有條款。但是，該建議遭到另一些國家（尤其是大國）的強烈反對，它們指出，軍事必要的缺位必然導(dǎo)致公約無法獲得其本國批準(zhǔn)，故須保留之。在僵局中，大會決定將此提議付諸表決。最終，在8個國家未參加投票的情況下，刪除軍事必要條款的提議以8票贊成、22票反對、8票棄權(quán)的表決結(jié)果未獲通過。盡管如此，為最大限度照顧各方關(guān)切，鉗制軍事必要的適用，以免出現(xiàn)"例外吞噬原則"的結(jié)果，公約的最終文本在軍事必要理論的表述上做了一定修改。其中，公約第4條第2款在措辭上使用"僅在軍事必要所絕對需要的情況下"，就體現(xiàn)了軍事必要作為不履行第4條第1款所列的兩項消極性義務(wù)的正當(dāng)性依據(jù)，只能作為例外予以嚴(yán)格適用的立法意圖。

盡管有措辭上的限制，但公約并沒有對軍事必要的含義進(jìn)行界定，也沒有對援用軍事必要條款設(shè)立具體的最低標(biāo)準(zhǔn)，亦未規(guī)定在實踐中判定援用該條款是否正當(dāng)?shù)臋?quán)力主體，這不可避免的對公約實現(xiàn)其宗旨造成了一定隱患。軍事必要理論被嵌入公約因而飽受詬病，并成為1954年《海牙公約第二議定書》旨在對之進(jìn)行完善的重要議題。

需要強調(diào)，公約雖然沒有具體界定軍事必要的含義，但是，這并不意味著在實踐中可以隨意援引之為破壞文化財產(chǎn)的行徑辯護(hù)。依據(jù)國際習(xí)慣法，援用軍事必要條款證明破壞文化財產(chǎn)的行為具有正當(dāng)性必須滿足"比例原則"（。比例原則是國際國際人道法的基本原則，是指作戰(zhàn)方法與作戰(zhàn)手段的運用應(yīng)當(dāng)與追求的軍事目標(biāo)成比例。

另一方面，需要強調(diào)，縱使依據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，交戰(zhàn)一方的行為未滿足比例原則，這也不必然為交戰(zhàn)對方展開針對文化財產(chǎn)的敵對行為提供正當(dāng)性依據(jù)。在締約過程中，聯(lián)合國教科文組織法律顧問曾為此專門對公約第4條第2款的解釋闡明如下立場："在武裝沖突中，即便一方將文化財產(chǎn)用于軍事用途，另一方對該財產(chǎn)的尊重義務(wù)也不因此消失。只有在滿足軍事必要的前提下，對文化財產(chǎn)的尊重義務(wù)方可得擯棄"。因此，各方對1954年《海牙公約》各條款的遵守，不以互惠為要件。

公約實施以來的60余年實踐表明，趁亂對考古類遺址與博物館進(jìn)行盜竊與搶劫已超過戰(zhàn)火的直接破壞，成為武裝沖突期間文化財產(chǎn)面臨的主要威脅，因此，公約第4條第3款規(guī)定的具體義務(wù)對于保護(hù)此類財產(chǎn)免受武裝沖突影響起到了至關(guān)重要的作用。該款規(guī)定如下："各國應(yīng)禁止、防止及于必要時制止對文化財產(chǎn)任何形式的盜竊、搶劫或侵占以及任何破壞行為。各國亦不得征用位于另一締約國領(lǐng)土內(nèi)的可移動文化財產(chǎn)。"該款的第一句話表明，各國不僅應(yīng)禁止其武裝部隊盜竊、搶劫、侵占或破壞文化財產(chǎn)，而且有義務(wù)禁止有違于其規(guī)定的所有行為，不論行為的實施者是當(dāng)?shù)孛癖?，還是敵對方武裝人員。本句的規(guī)定不僅含有消極性義務(wù)（亦即禁止與防止），而且含有積極性義務(wù)（亦即"于必要時制止"），原因也在于此。另外，需要指出的是，第4款第3款規(guī)定的義務(wù)與第1款規(guī)定的前述兩項義務(wù)既有相同之處，也有不同之處。相同之處在于它們均不僅適用于武裝沖突期間，也適用于后續(xù)占領(lǐng)期間；而不同之處則在于第1款規(guī)定的前兩項義務(wù)受軍事必要條款（即第4條第2款）的制約，而第3款規(guī)定的義務(wù)則不受此條款的限制。

公約第4條第4款要求"各國不得對文化財產(chǎn)施以任何報復(fù)行為"。與第3款規(guī)定的義務(wù)相同，該義務(wù)也是絕對的，不受軍事必要條款的限制。盡管在現(xiàn)代武裝沖突中，直接針對文化財產(chǎn)施以報復(fù)的行為非常罕見，但只要這種可能性不能被完全排除，該款的規(guī)定便有其現(xiàn)實意義。

最后，第4條第5款規(guī)定，"任何締約國不得因另一締約國未適用第三條所述之保障措施而規(guī)避其根據(jù)本條對該國所承擔(dān)的義務(wù)"。如前所述，公約第3條關(guān)于保障文化財產(chǎn)的規(guī)定是概括性義務(wù)，文化財產(chǎn)所在國有權(quán)自行理解并實施。因此，如果某一締約國沒有采取任何措施實施之，或其采取的措施明顯不充分，依據(jù)該款規(guī)定，與該國發(fā)生武裝沖突的另一締約國不得以之為由，規(guī)避本條所規(guī)定的尊重文化財產(chǎn)的各項義務(wù)。依此，如果在武裝沖突爆發(fā)前，文化財產(chǎn)所在國沒有將其境內(nèi)的可移動文化財產(chǎn)進(jìn)行安全轉(zhuǎn)移，或沒有按公約規(guī)定在不可移動的文化財產(chǎn)上使用專有保護(hù)標(biāo)記，與之交戰(zhàn)的另一國不得就此認(rèn)為所涉文化財產(chǎn)不屬于公約的保護(hù)范圍。舉例而言，第二次伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)前，伊拉克方面沒有采取任何措施以實施公約第3條關(guān)于保障文化財產(chǎn)的義務(wù)，但這對聯(lián)軍履行公約第4條所規(guī)定的尊重伊拉克境內(nèi)的文化財產(chǎn)的各項義務(wù)沒有任何影響。

五、占領(lǐng)

第二次世界大戰(zhàn)期間，不論是在歐洲，還是在北非，抑或遠(yuǎn)東，在被占領(lǐng)土上均發(fā)生了大規(guī)模的針對文化財產(chǎn)的毀壞、侵占與破壞行為，并造成重大損失。因此，軍事占領(lǐng)期間的文化財產(chǎn)保護(hù)構(gòu)成1954年《海牙公約》起草者的主要關(guān)切之一，并在公約中得到較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

前文在討論公約的適用范圍時曾提及，只要情勢符合《海牙第四公約》關(guān)于占領(lǐng)的定義，即便未遇武裝抵抗，1954年《海牙公約》也具有適用性；換言之，在這種情況下，公約的所有條款均應(yīng)予適用，而非僅限于第5條"占領(lǐng)"。同理，公約第4條關(guān)于尊重文化財產(chǎn)的各項義務(wù)也適用于被占領(lǐng)土，包括禁止、防止及于必要時制止對文化財產(chǎn)任何形式的盜竊、搶劫或侵占以及任何破壞行為的義務(wù)。當(dāng)然，要在被占領(lǐng)土履行該義務(wù)，不僅占領(lǐng)國須承擔(dān)責(zé)任，被占領(lǐng)國的當(dāng)局也須承擔(dān)之，兩者之間還須相互合作。對此，公約第5條做了詳細(xì)規(guī)定。

第5條共有3款，第1款規(guī)定如下："占領(lǐng)另一締約國全部或部分領(lǐng)土的任何締約國應(yīng)盡可能協(xié)助被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局保障并保存其文化財產(chǎn)。"在國際習(xí)慣法上，存在一套要求占領(lǐng)國保證被占領(lǐng)土上的既有行政機制完好并自由運轉(zhuǎn)以滿足民眾需要的規(guī)則，這為該款規(guī)定的實施提供了有力支撐。依據(jù)國際習(xí)慣法規(guī)則，占領(lǐng)國不應(yīng)剝奪被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局的行政管理權(quán)力及其履行對文化財產(chǎn)的尊重義務(wù)；占領(lǐng)國還應(yīng)當(dāng)避免實施任何可能阻礙被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局行使其職責(zé)的行為。不過，在武裝沖突實踐中，占領(lǐng)國僅承擔(dān)禁止性義務(wù)尚不足矣，在很多情況下，若得不到占領(lǐng)國的積極協(xié)助與支持，被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局往往難以履行其職責(zé)。因此，第5條第1款要求占領(lǐng)國盡可能協(xié)助被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局保障并保存其文化財產(chǎn)。

另一方面，在占領(lǐng)期間，占領(lǐng)國雖有義務(wù)依公約第4條履行尊重文化財產(chǎn)的各項義務(wù)，但依據(jù)第5條第1款，對于被占領(lǐng)土上的文化財產(chǎn)，占領(lǐng)國并不直接承擔(dān)保障與保存義務(wù)，而僅"應(yīng)盡可能協(xié)助被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局"保障與保存之。換言之，占領(lǐng)國并非被占領(lǐng)土上保障與保存文化財產(chǎn)的第一責(zé)任主體，而僅僅承擔(dān)協(xié)助性義務(wù)。此外，該款中"盡可能"的措辭表明，協(xié)助性義務(wù)并非硬性、絕對的義務(wù)，占領(lǐng)國對此擁有較大的自由裁量權(quán)。

在武裝沖突實踐中，被占領(lǐng)國的國家行政管理體系在軍事占領(lǐng)前往往陷入癱瘓或崩潰狀態(tài)，因此，失去了保障或保存其境內(nèi)文化財產(chǎn)的實際能力。因此，在明確被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局是保障或保存其境內(nèi)文化財產(chǎn)的第一責(zé)任主體之后，第5條第2款進(jìn)一步規(guī)定："如證明有必要采取措施以保存位于被占領(lǐng)土內(nèi)為軍事行動所損害的文化財產(chǎn)，而該國主管當(dāng)局不能采取此項措施時，占領(lǐng)國應(yīng)盡可能并同該當(dāng)局密切合作下采取最必要的保存措施。"為進(jìn)一步加強這一義務(wù)，公約《實施條例》第2條第1款規(guī)定，"任何締約國一經(jīng)卷入本公約第18條應(yīng)予適用的武裝沖突，該國應(yīng)為位于其領(lǐng)土內(nèi)的文化財產(chǎn)任命一名代表；如果其占領(lǐng)別國領(lǐng)土，其應(yīng)為位于該領(lǐng)土內(nèi)的文化財產(chǎn)，任命一名專門代表。"

鑒于在第二次世界大戰(zhàn)期間，被占領(lǐng)土上的武裝抵抗運動曾造成文化財產(chǎn)較為嚴(yán)重的破壞，第5條第3款規(guī)定，"其政府被抵抗運動成員認(rèn)作合法政府的任何締約國如有可能應(yīng)促請該等成員注意遵守本公約關(guān)于尊重文化財產(chǎn)的各項規(guī)定的義務(wù)。"

綜上可見，公約第5條對占領(lǐng)國施加的義務(wù)遠(yuǎn)非嚴(yán)苛。首先，占領(lǐng)國的義務(wù)在總體上是輔助性的，主要體現(xiàn)為協(xié)助被占領(lǐng)國國家主管當(dāng)局履行文化財產(chǎn)的保護(hù)義務(wù)；其次，該條措辭模糊、彈性較大，這賦予各國在解釋與實施上較大的自由裁量權(quán)。

六、特別保護(hù)

除對其調(diào)整范圍內(nèi)的文化財產(chǎn)設(shè)置了一般保護(hù)制度外，1954年《海牙公約》的一大亮點在于對"極其重要的"紀(jì)念物、博物館、考古遺址、保存可移動文化財產(chǎn)的保藏所以及其他不可移動文化財產(chǎn)創(chuàng)設(shè)了特別保護(hù)制度。質(zhì)言之，公約專設(shè)第二章"特別保護(hù)"，通過對前述關(guān)于對文化財產(chǎn)的尊重義務(wù)進(jìn)行修正，尤其是通過制定更加嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)以禁止將文化財產(chǎn)或其鄰近區(qū)域用作軍事用途以及針對文化財產(chǎn)實施敵對行為，從而為特定范圍內(nèi)的文化財產(chǎn)提供高于一般程度的特殊保護(hù)待遇。

（一）特別保護(hù)的范圍

依據(jù)第8條第1款，屬于公約特殊保護(hù)范圍的文化財產(chǎn)具備兩個特點：第一，它們在"數(shù)量上有限"；第二，它們在用途上是"武裝沖突情況下用以掩護(hù)可移動文化財產(chǎn)的保藏所、紀(jì)念物中心和其他極其重要的不可移動文化財產(chǎn)"?？梢?，屬于特別保護(hù)范圍的文化財產(chǎn)在數(shù)量上與范圍上均受嚴(yán)格限制。同時，依據(jù)該款，可移動的文化財產(chǎn)并不直接屬于特殊保護(hù)的范疇，只有在被保存在登記入冊的保藏所后，它們才能間接的被納入特殊保護(hù)的范疇。除具備以上特點外，該條還為受到公約的特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)設(shè)置了三項必備條件。

第一，此類財產(chǎn)不得用于軍事目的，這包括：紀(jì)念物中心不得用于軍事人員或物資的調(diào)運，即便為過境；不得在該中心內(nèi)進(jìn)行與軍事行動直接相關(guān)的活動、駐扎軍事人員或生產(chǎn)戰(zhàn)爭物資。

第二，此類財產(chǎn)須與任何大工業(yè)中心或與作為易受攻擊地點的任何重要軍事目標(biāo)，如機場、廣播電臺、用于國防的設(shè)施、相當(dāng)重要的港口或火車站或交通干線間保持適當(dāng)距離。需要強調(diào)的是，與第一項不得用作軍事目的的要求相比，第二項要求不僅更加苛刻，而且因其措辭問題產(chǎn)生了理解與實施上的諸多難題。首先，這一條件中"易受攻擊地點"、"重要軍事目標(biāo)"以及"大工業(yè)中心"的表述缺少客觀評判標(biāo)準(zhǔn)，容易遭致理解上的分歧。其次，該條件關(guān)于"保持適當(dāng)距離"的要求不僅欠缺具體衡量標(biāo)準(zhǔn)，而且在很大程度上架空了特殊保護(hù)制度的可適用性。在締約過程中，有不少國家提出，其境內(nèi)大凡屬于極其重要的文化財產(chǎn)，幾乎均緊鄰大工業(yè)中心或易受攻擊地點及重要軍事目標(biāo)，因此，這一距離上的要求必將使特殊保護(hù)制度的調(diào)整范圍大為縮減。

受到公約特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)還需滿足一個程序性條件，亦即依第8條第6款，被載入"受特別保護(hù)的文化財產(chǎn)國際登記冊"。細(xì)言之，這一程序包括"登記請求"、"反對"、"登記"與"注銷"等步驟，對此，《實施條例》第11條至第16條做了詳細(xì)規(guī)定。

（二）特別保護(hù)規(guī)則

在締約過程中，曾有一些國家建議，應(yīng)對"數(shù)量有限的"、"極其重要的"文化財產(chǎn)制定特殊保護(hù)規(guī)則，使之免受軍事必要例外的制約，如此，才能建立起一套更加嚴(yán)格、有效的保護(hù)制度。然而，由于受到大國的反對，這一建議未獲通過。

依據(jù)公約的最終文本，特殊保護(hù)制度的核心義務(wù)體現(xiàn)在第9條中，依之，"各締約國承允保證受特別的保護(hù)文化財產(chǎn)，從其載入國際登記冊時起，豁免于任何針對該財產(chǎn)的敵對行為，并除第8條第5款規(guī)定的情況外，豁免于為軍事目的使用此項財產(chǎn)或其周圍環(huán)境。"將該條與第4條第1款進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)特別保護(hù)制度與一般保護(hù)制度在核心義務(wù)上的相似與不同之處。

首先，第9條禁止任何針對屬于其調(diào)整范圍的文化財產(chǎn)的敵對行為，這與第4條第1款的規(guī)定完全一致。第二，依第9條規(guī)定，針對受特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)的敵對行為，系"從其載入國際登記冊時起"禁止為之，而依第4條第1款，僅在武裝沖突期間禁止針對受一般保護(hù)文化財產(chǎn)的敵對行為。換言之，禁止對受特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)展開敵對行為，這一規(guī)定不僅適用于武裝沖突期間，也適用于和平時期，這構(gòu)成第9條與第4條第1款的實質(zhì)性區(qū)別。

由此可見，對于受特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)而言，第9條所提供的保護(hù)力度并未實質(zhì)性高于一般保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。不過，在豁免的解除與軍事必要例外的適用門檻方面，兩種保護(hù)制度的差別則更加明顯。

關(guān)于豁免的解除，公約第11條第1款規(guī)定如下："如一締約國在任何一項受特別保護(hù)的文化財產(chǎn)上違反第9條規(guī)定的義務(wù)，只要該項違反仍在持續(xù)，對方締約國應(yīng)予解除保證有關(guān)財產(chǎn)享有豁免的義務(wù)。但是，只要有可能，后一方應(yīng)首先要求在合理的時間內(nèi)終止此項違反"。據(jù)此，一國有義務(wù)確保不針對受特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)展開敵對行為，并避免將之用作軍事目的，但如交戰(zhàn)對方締約國違反其應(yīng)承擔(dān)的此項義務(wù)，則前者有權(quán)解除此義務(wù)。此時，撤回豁免的一國僅需在可能的情況下首先要求"違反方"在合理的時間內(nèi)終止此項違反。至于何謂"合理的時間"以及如何理解"只要有可能"（if possible），公約并未給出具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要結(jié)合具體個案加以具體分析。

需要強調(diào)，豁免的解除并不是絕對的，并不意味著一旦交戰(zhàn)一方攻擊了受特別保護(hù)的文化財產(chǎn)，對方就可以豁免公約的所有義務(wù)。事實上，第11條第1款的法律效果是：交戰(zhàn)一方如違反了公約第二章關(guān)于特別保護(hù)的義務(wù)，交戰(zhàn)對方也僅能免除該章對其施加的義務(wù)，在這種情況下，后者依然受公約一般保護(hù)義務(wù)的約束。換言之，遇此情形，受公約特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)依然受公約較低保護(hù)程度保護(hù)（亦即"一般保護(hù)"），交戰(zhàn)對方只有滿足第4條第2款的規(guī)定，方得摒棄一般保護(hù)對其施加的義務(wù)。由此可見，第11條第1款的實際法律效果是：在交戰(zhàn)一方率先違反其依公約第二章對受特別保護(hù)文化財產(chǎn)所承擔(dān)之義務(wù)的情況下，將對方適用軍事必要例外的門檻，從該條第2款專為受特別保護(hù)文化財產(chǎn)所設(shè)置的更為嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)降低為公約第4條第2款為受一般保護(hù)文化財產(chǎn)所設(shè)置的較低標(biāo)準(zhǔn)，亦即"僅在軍事必要所絕對需要的情況下"。

事實上，公約第二章"特別保護(hù)"最為關(guān)鍵的條款是第11條第2款，亦即為受特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)適用軍事必要例外設(shè)置最低門檻的規(guī)定。顯而易見，該款為適用軍事必要例外設(shè)置的門檻明顯高于第4條第2款。首先，對于受特別保護(hù)的文化財產(chǎn)適用軍事必要例外，本款規(guī)定"只有在無可避免的軍事必要的非常情況下并于此項必要存續(xù)期間，方得撤回豁免"，這樣的要求明顯高于第4條第2款為受一般保護(hù)的文化財產(chǎn)適用該例外設(shè)置的門檻。此外，為進(jìn)一步限制軍事需要例外適用于受特別保護(hù)的文化財產(chǎn)，第11條第2款還設(shè)置了兩項程序性要件：第一，適用軍事需要例外只能由指揮相當(dāng)于師或更大規(guī)模部隊的軍官確定。第二，只要情況許可，應(yīng)于一合理時間前將撤回豁免的決定通知對方締約國。同時，該條第3款還要求"撤回豁免的締約國應(yīng)盡速以書面向公約實施條例所規(guī)定的文化財產(chǎn)專員作此通知，并述明理由"。該款規(guī)定的目的在于使撤回豁免的理由有機會得到審查，從而促使軍官在是否作出撤回豁免的決定時更加謹(jǐn)慎。

質(zhì)言之，通過使用"無可避免的"、"非常情況"等限制性措辭，第11條第2款試圖實質(zhì)性提高受特別保護(hù)的文化財產(chǎn)適用軍事必要例外的門檻，以此有效提升對此類財產(chǎn)的保護(hù)水平。盡管這一立法意旨清晰且合理，但是，由于公約并未對這些主觀性措辭進(jìn)行客觀、具體的界定，在實踐中如何將第11條第2款確立的軍事必要適用標(biāo)準(zhǔn)與第4條第2款確立的較低門檻嚴(yán)格區(qū)別開來，并非易事。相對而言，該條第2款與第3款所設(shè)置的程序性條件則更加具有可操作性，它們對于限制軍事需要例外的適用更顯實效。

需要強調(diào)，與第11條第1款的法律效果類似，在一締約國援引第11條第2款撤回受特別保護(hù)文化財產(chǎn)的豁免后，并不意味著它可以免除1954年《海牙公約》的全部義務(wù)，在這種情況下，該國依然受公約一般保護(hù)義務(wù)的約束。換言之，遇此情形，只有滿足第4條第2款的規(guī)定，該國方得摒棄一般保護(hù)對其施加的義務(wù)。

公約設(shè)立特別保護(hù)制度是為了給極其重要的文化財產(chǎn)提供更高的保護(hù)水平，其初衷值得肯定。然而，從幾十年來的實踐來看，這項制度未能有效運行，有學(xué)者更直截了當(dāng)?shù)膶⒅Q為"失敗的制度"。公約的特殊保護(hù)制度之所以遭遇失敗，既有其內(nèi)生性缺陷因素，也有戰(zhàn)后國際格局等外在影響因素。

從內(nèi)生性缺陷來看，公約關(guān)于受特殊保護(hù)的文化財產(chǎn)在條件過于苛刻是主要原因，尤其是其關(guān)于此類財產(chǎn)必須與任何大工業(yè)中心或者易受攻擊的重要軍事目標(biāo)保持適當(dāng)距離的要求，使得絕大部分極其重要的文化財產(chǎn)難以被納入特別保護(hù)的范疇。此外，第11條關(guān)于豁免的撤回規(guī)定也是公約的敗筆之一。在締約過程中，該條曾引發(fā)各方嚴(yán)重對立。為了使公約能夠順利締結(jié)，并被盡可能多的國家所接受，第11條的最終文本向美國、英國等軍事強國做了較大妥協(xié)，其模糊、主觀的措辭在很大程度上弱化了特殊保護(hù)的強度，因而成為公約的"阿喀琉斯之踵"。申請?zhí)貏e保護(hù)繁瑣的程序也是影響其發(fā)揮作用的因素之一。依據(jù)《實施條例》的規(guī)定，從總干事將申請書分送給各締約國起，各國可以在4個月內(nèi)提出異議。如有異議，總干事應(yīng)將異議分送至各國?？偢墒禄蛏暾埛娇梢韵虍愖h方作出說明以使其撤回異議。如果總干事在受到異議后6個月內(nèi)沒有受到撤回通知，申請登記的締約國可以要求仲裁解決之。仲裁還須三個仲裁員組成仲裁庭。由此可見，1954年《海牙公約》規(guī)定的特別保護(hù)申請程序繁瑣而耗時，這也是許多國家不愿意提出特別保護(hù)申請的原因之一。

除公約的內(nèi)生性缺陷以外，當(dāng)代國際格局的演進(jìn)以及大規(guī)模殺傷性武器尤其是核武器的運用，也在一定程度上架空了特殊保護(hù)制度的實際作用。1954年《海牙公約》實施以后的最初三十余年件，世界處于冷戰(zhàn)格局，各國處于對核武器等大規(guī)模殺傷性武器的使用憂慮不已，這使得許多國家對建立保藏所缺乏積極性，因為此類武器足以使保藏所失去實際價值，也使得人口密集的國家認(rèn)為此類武器的運用令保藏所與大工業(yè)中心或重要軍事目標(biāo)保持適當(dāng)距離的要求無法得以滿足。另一方面，有些國家雖然建立或計劃建立這樣的保藏所，但并不愿意為這些保藏所申請?zhí)貏e保護(hù)，因為它們擔(dān)心一旦提出申請，就必須依公約規(guī)定對保藏所進(jìn)行詳細(xì)說明，這可能令該國潛在的敵人、恐怖分子與偷盜者打這些保藏所的主意。

鑒于特別保護(hù)制度已陷入困頓，《第二議定書》設(shè)立重點保護(hù)制度，以濟(jì)前者之窮。關(guān)于此點，后文將行詳述。

七、 國際監(jiān)督實施機制

為保護(hù)文化財產(chǎn)免受武裝沖突的影響，1954年《海牙公約》制定了一般保護(hù)制度與特別保護(hù)制度，對締約國既施加了積極性義務(wù)，也規(guī)定了諸多消極性義務(wù)。不僅如此，公約還創(chuàng)設(shè)了國際監(jiān)督實施機制，以確保各國履行公約義務(wù)。

在公約的擬定過程中，由于對各國主動履約存在顧慮，公約起草委員認(rèn)為有必要引入國際合作實施監(jiān)督機制。為此，起草委員會一共考慮過以下三種可選方案：方案一：由聯(lián)合國教科文組織作為中立第三方，承擔(dān)監(jiān)督各國履約及便利交戰(zhàn)國合作的功能。鑒于聯(lián)合國教科文組織的權(quán)威性及其在本領(lǐng)域的主導(dǎo)性地位，這一方案優(yōu)勢明顯。然而，利之所在，弊亦隨之。由于尚有一些國家未加入聯(lián)合國教科文組織，由該組織承擔(dān)此責(zé)，會對這些國家加入公約形成障礙。此外，出于種種考慮，聯(lián)合國教科文組織也對此方案持消極態(tài)度。最終，起草委員會放棄了該方案。方案二：創(chuàng)設(shè)一個專門的國際組織，由其承擔(dān)監(jiān)督各國履約的職責(zé)。這一方案固然有其優(yōu)勢，但因創(chuàng)設(shè)一個新的國際組織并確保其運行，在程序上異常復(fù)雜，在經(jīng)費上亦難以落實，這一方案最終無果而殤。方案三：借助1949年《日內(nèi)瓦公約》所創(chuàng)制的"保護(hù)國"概念，建立以保護(hù)國為主的第三方斡旋機制。與前兩種方案現(xiàn)同比，該方案監(jiān)督履約的力度最弱，但最具可操作性，遇到的阻力最小。因此，幾經(jīng)權(quán)衡與討論，公約最終采用了這一方案。

依據(jù)公約第21條，"公約及其實施條例應(yīng)在負(fù)責(zé)保障沖突各方利益的各保護(hù)國合作下予以適用。"在武裝沖突中，處于敵對狀態(tài)的兩個國家之間往往已經(jīng)中斷了外交關(guān)系，在這種情況下，將確保公約適用的一部分職責(zé)交由作為第三方的保護(hù)國行使，是切合實際的現(xiàn)實選擇。第22條第1款接著規(guī)定，各保護(hù)國應(yīng)于其認(rèn)為對文化財產(chǎn)利益有用時，特別是當(dāng)沖突各方對于本公約或其實施條例的規(guī)定之適用和解釋有爭議時，進(jìn)行斡旋。為達(dá)此目的，第2款進(jìn)一步對斡旋的程序作出規(guī)定。依之，每一保護(hù)國可應(yīng)一方或教科文總干事之邀，或主動向沖突各方建議，舉行各方代表，特別是負(fù)責(zé)文化財產(chǎn)保護(hù)的當(dāng)局的會議。如認(rèn)為適當(dāng)，在經(jīng)適當(dāng)選擇的中立領(lǐng)土上舉行。對于會議向其提出的建議，沖突各方有義務(wù)實施之。保護(hù)國應(yīng)提議一位屬于中立國的人員，或由教科文總干事提出并征得沖突各方贊同的人選，邀其以主席身份參加上述會議。顯而易見，上述第21條與第22條并非1954年《海牙公約》所獨創(chuàng)，它們均以1949年《日內(nèi)瓦公約》的相關(guān)條款為模板并稍加修改而成。

依據(jù)《實施條例》，本公約應(yīng)適用的國際性武裝沖突一旦爆發(fā)，與公約一締約國發(fā)生沖突的各締約國之代理保護(hù)國應(yīng)按其規(guī)定任命駐該國代表。保護(hù)國的代表應(yīng)注意對本公約的違反，經(jīng)其所駐國同意調(diào)查違反發(fā)生的前后情況，就地交涉以使得違反停止并于必要時將此違反通知專員官長。此外，保護(hù)國任命的代表對于文化財產(chǎn)專員的選人也具有相當(dāng)大的話語權(quán)。

需要指出，除保護(hù)國具有監(jiān)督履約職能以外，公約還為卷入武裝沖突的各國創(chuàng)設(shè)了"文化財產(chǎn)專員"一職，這也是為確保各國履約所設(shè)置的國際監(jiān)督機制的重要組成部分。在《實施條例》中，公約為文化財產(chǎn)專員的產(chǎn)生及其職責(zé)規(guī)定了一套相當(dāng)復(fù)雜的規(guī)則。概言之，文化財產(chǎn)專員系經(jīng)駐在國與代表對方國家的保護(hù)國一致同意后從教科文組織推薦的國際專家名冊中選任；文化財產(chǎn)專員的主要職責(zé)為監(jiān)督、調(diào)查、報告與公約適用有關(guān)的一切事項等。

盡管這套精心構(gòu)建的國際實施監(jiān)督機制在當(dāng)時看來具有一定創(chuàng)新價值，然而，令人遺憾的是，實踐表明，該機制運轉(zhuǎn)不暢，已陷入形同虛設(shè)的境地。造成這一困境的主要原因如下：首先，公約所倚重的保護(hù)國為主的第三方斡旋與監(jiān)督機制缺少源制度作為根基。由于無論是公約本身，還是國際習(xí)慣法，均無關(guān)于武裝沖突中各方須指定保護(hù)國的規(guī)定，因此，當(dāng)代武裝沖突實踐中從未出現(xiàn)沖突方指定保護(hù)國的先例。其次，文化財產(chǎn)專員承擔(dān)的職責(zé)固然繁多與重要，但《實施條例》對這一職位規(guī)定了極其復(fù)雜的產(chǎn)生程序，并須得到駐在國及代表敵對各方的保護(hù)國的一致同意，這使得在實踐中文化財產(chǎn)官長的選任極難順利推進(jìn)。

以上機制性缺陷還大大弱化了公約為文化財產(chǎn)的運輸提供的保護(hù)。質(zhì)言之，公約第三章"文化財產(chǎn)的運輸"旨在為文化財產(chǎn)的運輸提供絕對豁免，使之能夠被安全的運至不直接受武裝沖突影響的保藏所或區(qū)域。為此，公約及其實施條例設(shè)立了一套相當(dāng)復(fù)雜的國際監(jiān)督機制，其中，文化財產(chǎn)專員扮演著關(guān)鍵性角色。然而，公約實施半個多世紀(jì)以來，該運輸機制從未正式運轉(zhuǎn)過，僅這一點，就足以證明公約建立的國際監(jiān)督實施機制已遭遇失敗。

一、 制訂背景

第二次世界大戰(zhàn)期間，在被占領(lǐng)土上發(fā)生了針對文化財產(chǎn)的盜竊、劫掠、侵占與系統(tǒng)性的輸出，其規(guī)模之大、范圍之廣，前所未有。此類行徑對被占領(lǐng)國文化財產(chǎn)所造成的災(zāi)難，甚至大于戰(zhàn)火本身。在歐洲，納粹德國通過"征收"、"購買"、"緊急轉(zhuǎn)移"、"受贈"等各種手段從其占領(lǐng)的荷蘭、法國、奧地利等國攫取了大量文化珍寶，給這些國家造成了深重的文化災(zāi)難。鑒于此類文化財產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)及其輸出往往披著"合法"的外衣，17個盟國和法國流亡政府于1943年匯聚倫敦，發(fā)布了《倫敦宣言》，嚴(yán)正聲明，盟國將不再承認(rèn)被占領(lǐng)領(lǐng)土上任何資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移為合法，不論是否為善意購買，也不論相關(guān)交易方的國籍為何。

戰(zhàn)爭結(jié)束后，以美、英、法為代表的西方18國于1945年11月9日至12月21日在巴黎召開賠償會議，正式商討德國對西方盟國的賠償事宜，并于會議最后一天通過《巴黎會議賠款最終法案》。依據(jù)該法，盟軍占領(lǐng)德國西部期間，美國、英國與法國占領(lǐng)當(dāng)局將分別成立歸還文化財產(chǎn)的專門委員會，致力于將"所有納粹從盟國掠奪的藝術(shù)品和具有科學(xué)或歷史價值的物品返還其合法所有人"。此外，該法還規(guī)定，二戰(zhàn)期間，被占領(lǐng)土上既存或生產(chǎn)的所有財產(chǎn)類物品，凡納粹德國以暴力或威脅使用暴力取得的，不論是否為有償，均在返還之列。

由此可見，被占領(lǐng)土上文化財產(chǎn)的輸出問題，是在二戰(zhàn)接受后得到盟國高度關(guān)注的事項。在此背景下，有不少國家提議，1954年《海牙公約》應(yīng)專設(shè)條款，系統(tǒng)的規(guī)定被占領(lǐng)土上文化財產(chǎn)的輸出問題。然而，這一建議受到部分國家的強烈反對，它們指出，由于在很多情況下，被占領(lǐng)土上文化財產(chǎn)的輸出及其所有權(quán)的轉(zhuǎn)移涉及善意取得等諸多國內(nèi)私法層面上的問題，鑒于各國國內(nèi)法霄壤有別，因此，公約如對該事項進(jìn)行規(guī)定，必然造成其無法獲得廣泛支持的后果。

最終，經(jīng)反復(fù)探討與權(quán)衡，公約起草委員會作出妥協(xié)性安排：一方面，公約設(shè)?？顚@一問題進(jìn)行概括性規(guī)定；另一方面，公約起草委員會決定，制訂一份獨立于公約的議定書專門處理被占領(lǐng)土上文化財產(chǎn)的輸出問題，并允許各國在加入公約時，自行決定是否加入該議定書。換言之，如果有國家認(rèn)為議定書與其國內(nèi)法存在沖突而不愿意受其約束，這并不會阻礙其加入公約本身。如此，《第一議定書》應(yīng)運而生，它與1954年《海牙公約》同時通過，并同時生效實施。

二、 核心義務(wù)

如前所述，本議定書第1條第1款要求，締約各方對于1954年《海牙公約》第1條所規(guī)定的文化財產(chǎn)，應(yīng)防止其在武裝沖突期間從締約該方所占領(lǐng)的領(lǐng)土內(nèi)輸出。需要注意的是，依據(jù)該款規(guī)定，占領(lǐng)國不僅須禁止其占領(lǐng)當(dāng)局或武裝部隊從被占領(lǐng)土上輸出文化財產(chǎn)，還須禁止私人當(dāng)事方輸出之；不僅應(yīng)禁止文化財產(chǎn)的非法輸出，文化財產(chǎn)的合法輸出也在禁止之列。換言之，該款全面禁止文化財產(chǎn)的輸出，不論以其方式是否合法，也不論輸出的主體為何。

由于在出口與抵達(dá)目的地之間，所涉及的文化財產(chǎn)有可能經(jīng)過一國甚至數(shù)國中轉(zhuǎn)，而中轉(zhuǎn)國既有可能是1954年《海牙公約》及其議定書的締約國，也有可能不是，所以，為確保文化財產(chǎn)在移轉(zhuǎn)全程得到保護(hù)，本議定書要求締約各方對于"直接"或"間接"從"任何"被占領(lǐng)土輸入其自己領(lǐng)土內(nèi)的文化財產(chǎn)予以接管。此處"間接"系指從第三國（或經(jīng)更多國家）中轉(zhuǎn)進(jìn)入其領(lǐng)土的情況。鑒于許多國家并不對文化財產(chǎn)的進(jìn)口實施管制，議定書緊接著規(guī)定，"接管應(yīng)于財產(chǎn)輸入時自動實行，或者在未自動實行的情況下，根據(jù)上述被占領(lǐng)土主管當(dāng)局的請求而實行"。此處"被占領(lǐng)土主管當(dāng)局"既有可能是占領(lǐng)國當(dāng)局，也有可能是占領(lǐng)后在被占領(lǐng)土上成立的行政主管當(dāng)局；主管當(dāng)局提出的請求，既可以針對特定、具體的文化財產(chǎn)，也可以針對某一類別的文化財產(chǎn)。

不過，對于議定書上述規(guī)定在實踐中適用的條件，理論界尚存爭議。有觀點認(rèn)為，上述規(guī)定適用的前提是，相關(guān)三個國家（亦即占領(lǐng)國、被占領(lǐng)國以及輸入國）均為議定書的締約國；而另有觀點則認(rèn)為，只要輸入國是議定書的締約國，其即有義務(wù)履行該條款規(guī)定的義務(wù)，至于占領(lǐng)國與被占領(lǐng)國是否是其締約國，則在所不問。

依據(jù)議定書第1條第3款，如果文化財產(chǎn)從被占領(lǐng)土輸出至占領(lǐng)國或議定書的其他締約國，那么，文化財產(chǎn)現(xiàn)所在國應(yīng)在敵對行為終止時將之返還給"先前被占領(lǐng)土的主管當(dāng)局"，且該財產(chǎn)絕不得作為戰(zhàn)爭賠償而被扣留。關(guān)于此款，以下兩點，尤須關(guān)注。第一，依據(jù)本款，返還的時間點是"敵對行為終止時"，而非"占領(lǐng)終止時"。顯而易見，立法者在此想當(dāng)然的認(rèn)為敵對行為與占領(lǐng)的終止是同步的，故而才會做出如此規(guī)定，即敵對行為終止時將相關(guān)文化財產(chǎn)返還給"先前"被占領(lǐng)土的主管當(dāng)局。然而，在當(dāng)代武裝沖突實踐中，敵對行為既有可能與占領(lǐng)同時終止，也有可能出現(xiàn)敵對行為已經(jīng)終止，但占領(lǐng)狀態(tài)持續(xù)的情況。譬如，塞浦路斯與土耳其之間的敵對行為早已終止，但土耳其占領(lǐng)北塞浦路斯的狀態(tài)持續(xù)迄今，在這種情況下，議定書的締約國如履行議定書第1條第3款規(guī)定的返還義務(wù)，無疑將陷入無所適從的境地。第二，本款規(guī)定，文化財產(chǎn)現(xiàn)所在國應(yīng)將之返還給"先前被占領(lǐng)土的主管當(dāng)局"，而非文化財產(chǎn)先前的所有者。這一規(guī)定反映了二戰(zhàn)結(jié)束后歐洲各國在處理文化財產(chǎn)返還是面臨的現(xiàn)實局面：承擔(dān)返還義務(wù)的國家通常無法確定文化財產(chǎn)的合法所有人，因此，將之交給先前被占領(lǐng)土的主管當(dāng)局，再由其確定應(yīng)將之最終返還給誰，不失為切合實際的明智之選。

依據(jù)議定書的上述規(guī)定，凡武裝沖突期間從被占領(lǐng)土輸出的文化財產(chǎn)，在敵對行為終止后，均應(yīng)由其現(xiàn)所在國予以扣押并返還。不過，如果現(xiàn)持有人取得文化財產(chǎn)系基于善意，在這種情況下，不予賠償而徑直剝奪之，揆情度理，顯失公平。同時，考慮到議定書要求占領(lǐng)國禁止文化財產(chǎn)從被占領(lǐng)土出口，因此，文化財產(chǎn)的出口系占領(lǐng)國疏于履行其義務(wù)所致，議定書故而規(guī)定，"有義務(wù)防止文化財產(chǎn)從其占領(lǐng)領(lǐng)土輸出的締約各方對于根據(jù)前款應(yīng)予返還的文化財產(chǎn)，應(yīng)向此項財產(chǎn)的善意持有人給付賠償金。"由此可見，在這種情況下，先前被占領(lǐng)的國家以及承擔(dān)返還義務(wù)的國家均無須支付賠償金，賠償是文化財產(chǎn)的善意持有人與占領(lǐng)國之間須處理的事項，不構(gòu)成文化財產(chǎn)返還的前提要件。

在武裝沖突中，不論是國際性武裝沖突，抑或國內(nèi)武裝沖突，為了避免可移動文化財產(chǎn)受到破壞，將之暫時轉(zhuǎn)移至安全的第三國予以保存，在很多情況下是必要之舉。例如，在納粹德國入侵波蘭前夜，波蘭將其大批國寶運出，并輾轉(zhuǎn)運至加拿大，從而使其得以保存至今。再如，1940年，在日軍即將占領(lǐng)北平前夕，為確保北京猿人頭蓋骨化石免受破壞及劫掠，國民政府開始考慮將之運送至美國暫存。1941年1月10日，國民黨中央行政秘書長翁文灝致信著名古人類學(xué)家魏敦瑞（Franz Weidenreich），信中寫道："鑒于美日關(guān)系日趨緊張，美國正與中國站在一條戰(zhàn)線共同抗日，我們不得不考慮在北平新生代研究室的科學(xué)標(biāo)本安全問題。我們準(zhǔn)備同意將它們用船運往美國，委托某個學(xué)術(shù)研究機關(guān)在中國抗戰(zhàn)期間替我們暫為保管。"后經(jīng)中、美學(xué)界與政界人士多次協(xié)商，1941年11月，兩國達(dá)成北京猿人頭蓋骨化石由美國領(lǐng)事館安排、由美國海軍陸戰(zhàn)隊護(hù)送帶出中國，暫存紐約的美國自然歷史博物館的協(xié)議。然而，由于彼時"珍珠港事件"業(yè)已爆發(fā)，加之華北已全面處于日軍占領(lǐng)之下，負(fù)責(zé)護(hù)送頭蓋骨的美軍在秦皇島附近受到日軍突襲并投降，北京猿人頭蓋骨化石從此神秘失蹤，成為千古疑案。這個令中國及全世界扼腕痛心的事件表明，在武裝沖突期間，及時、安全的將受到戰(zhàn)爭威脅的文化財產(chǎn)安全轉(zhuǎn)移至第三國是何其重要。

為確保暫時保存于他國的文化財產(chǎn)能夠在武裝沖突結(jié)束后能夠返還其原屬國，本議定書第5條規(guī)定，"來自締約一方領(lǐng)土并由該方為保護(hù)文化財產(chǎn)使免受武裝沖突危害而交存于締約另一方領(lǐng)土內(nèi)的文化財產(chǎn)，應(yīng)于敵對行為終止時由后者返還給此項財產(chǎn)來源地的主管當(dāng)局"。值得一提的是，依據(jù)該條，暫時接受文化財產(chǎn)的國家無須實際同意保障此財產(chǎn)，甚至可能出現(xiàn)有關(guān)文化財產(chǎn)在該國主管機關(guān)并不知情的情況下被運送到該國境內(nèi)予以保存。不過，在敵對行為終止時，該國將所涉及的文化財產(chǎn)返還給其來源地的主管當(dāng)局，這是一項絕對的義務(wù)，不論它是否曾同意保障該財產(chǎn)，不論其主管當(dāng)局對該財產(chǎn)被運至其境內(nèi)是否知情，也不論敵對行為終止后該財產(chǎn)來源地的政府是否被該國所承認(rèn)。當(dāng)然，在實踐中，議定書第5條是否能得到文化財產(chǎn)暫存國的嚴(yán)格履行，往往受到國際政治、外交等因素的制約。

從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，到1954年《海牙公約》及其《實施條例》與《第一議定書》的成功締結(jié)，前后不到10年，在國際立法史上，這一立法速度不可謂不快，這反映出有感于世界大戰(zhàn)的切膚之痛，人類社會決意革新孱弱的既有國際法規(guī)則，以確保人民生命與財產(chǎn)保免受戰(zhàn)爭荼毒的決心，恰如《聯(lián)合國軍憲章》序言所嚴(yán)明："我聯(lián)合國人民同茲決心，欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍"。1954年《海牙公約》及其《實施條例》與《第一議定書》現(xiàn)已構(gòu)成當(dāng)代國際法的重要法律淵源，它們的制訂與實施標(biāo)志著國際文化財產(chǎn)法的演進(jìn)取得歷史性進(jìn)展，并為其未來發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。細(xì)言之，它們的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，1954年《海牙公約》的制訂在國際立法史上開創(chuàng)了將文化財產(chǎn)作為一類獨立、特殊的財產(chǎn)予以單獨立法的先河，堪稱國際立法理念的一次革命，其意義重大、影響深遠(yuǎn)。從此以后，將文化財產(chǎn)與其他類別的財產(chǎn)區(qū)別開來，制訂專門的國際條約對該類財產(chǎn)的各個問題予以調(diào)整，成為國際文化財產(chǎn)法的立法趨勢。

第二，1954年《海牙公約》的規(guī)定相對系統(tǒng)，內(nèi)容較為全面，它旨在構(gòu)建系統(tǒng)、全面的文化財產(chǎn)保護(hù)法律體系，不僅對武裝沖突期間各國的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，同時對武裝沖突發(fā)生前與結(jié)束后各國的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)制，以此克服《1899年海牙第二公約》與《1907年海牙第四公約》的缺陷，并對日內(nèi)瓦諸公約（尤其是《日內(nèi)瓦第四公約》》）起到補充、完善的作用。

第三，公約較好的平衡了各方利益，較為成功的調(diào)和了一對看似無法調(diào)和的利益需求：一方面，它須顧及各國的軍事利益，以確保公約具有盡可能廣泛的參與度，另一方面，它要最大限度的保護(hù)文化財產(chǎn)免受武裝沖突的影響，以確保公約宗旨得到有效實現(xiàn)。至于公約的這一"現(xiàn)實主義"路線究竟是否正確以及在實踐中是否成功取得了預(yù)期效果，則是一個自其實施以來就引發(fā)持續(xù)爭議的話題。

第四，公約的諸多規(guī)定與制度具有創(chuàng)新性，對于保護(hù)文化財產(chǎn)免受武裝沖突的破壞發(fā)揮了積極作用。作為核心理念，1954年《海牙公約》明確規(guī)定，文化財產(chǎn)的保護(hù)既包括對該類財產(chǎn)的"保障"，也包括該類財產(chǎn)的"尊重"。保障文化財產(chǎn)需要進(jìn)行對之進(jìn)行"實質(zhì)性保護(hù)"，而尊重文化財產(chǎn)則需要進(jìn)行"法律制約"，兩者均須對各國在和平時期以及武裝沖突期間施加積極性與消極性義務(wù)。除對公約調(diào)整范圍內(nèi)的所有文化財產(chǎn)規(guī)定了一般保護(hù)制度外，公約還對"極其重要的"文化財產(chǎn)給予特別保護(hù)。同時，作為一般保護(hù)與特別保護(hù)的配套措施，公約還對文化財產(chǎn)的運輸、從事文化財產(chǎn)保護(hù)的人員、信息共享以及文化財產(chǎn)保護(hù)的國際管制等事項進(jìn)行了規(guī)定。

遺憾的是，由于一些國家的反對，在締約過程中，各國并沒有在所有問題上均取得一致。譬如，二戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)表明，有必要建立適用于被占領(lǐng)土上文化財產(chǎn)進(jìn)出口的規(guī)則制度，然而，由于各國立場對峙，該項制度并沒有規(guī)定在公約及其實施條例中，而是規(guī)定在各國可以選擇加入的《第一議定書》中。

1954年《海牙公約》實施生效的半個多世紀(jì)以來，世界大戰(zhàn)爭得以幸免，但是，地區(qū)性武裝沖突并不鮮見。從兩次伊拉克戰(zhàn)爭，到柬越戰(zhàn)爭；從以巴沖突到兩伊戰(zhàn)爭；從黎巴嫩內(nèi)戰(zhàn)，到波黑戰(zhàn)爭；從阿富汗戰(zhàn)爭到現(xiàn)在仍在持續(xù)的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)......這些地區(qū)性武裝沖突無疑成為檢驗公約成效的試金石。然而，客觀的說，在一次又一次的武裝沖突中，公約雖產(chǎn)生了重大作用，但并未真正成為保護(hù)文化財產(chǎn)免受戰(zhàn)火影響的堅強"藍(lán)盾"；在上述武裝沖突中，文化財產(chǎn)無一不遭受兵燹之禍。也正是在這些武裝沖突實踐中，公約的軟肋得以充分暴露。細(xì)言之，公約的缺陷主要表現(xiàn)為以下幾點：

第一，軍事必要作為文化財產(chǎn)保護(hù)的例外是其核心缺陷。細(xì)言之，公約有兩處體現(xiàn)了軍事必要例外：一般保護(hù)的放棄與特殊保護(hù)的撤回。盡管從公約的遣詞用語來看，公約致力于嚴(yán)格限制軍事必要例外的適用，尤其對其適用于特殊保護(hù)施加了苛刻的條件，但是，由于公約并沒有對軍事必要例外進(jìn)行明確定義，且其使用的限制性措辭明顯存在主觀性過強、可操作性不足的缺陷，在公約實施實踐中，該例外被濫用因而成為一種常態(tài)。

第二，公約設(shè)立的特別保護(hù)制度未能發(fā)揮其效用。如前所述，公約之所以設(shè)立特別保護(hù)制度，是為了給那些數(shù)量有限、極其重要的文化財產(chǎn)提供更高程度的保護(hù)，然而，由于公約的內(nèi)生性缺陷等復(fù)雜因素，該制度未能有效運作，未實現(xiàn)其設(shè)立初衷。

第三，公約的執(zhí)行機制存在先天性缺陷，各國的履約情況堪憂。前已論及，為了確保各國履行公約義務(wù)，公約精心設(shè)立了國際監(jiān)督實施機制。然而，由于這套機制既欠缺"源制度"的保障，亦存在諸多"設(shè)計"缺陷，最終導(dǎo)致它陷入形同虛設(shè)的尷尬境遇。

此外，公約規(guī)定的懲罰措施無力，也是公約的重要缺陷及導(dǎo)致其未得到各國有效履行的原因之一。公約通篇僅有一個條文涉及制裁，亦即第28條，依之，"各締約國承允于其普通刑事管轄權(quán)范圍內(nèi)采取必要步驟，以對違反或唆使違反本公約的人，不問其國籍，進(jìn)行起訴并施以刑事或紀(jì)律制裁"。顯而易見，該條規(guī)定施過于簡單、概括，不僅沒有規(guī)定哪些行為應(yīng)受到制裁，也沒有對管轄問題作具體規(guī)定，而從公約的實施實踐來看，鮮有締約國在其普通刑事管轄系統(tǒng)內(nèi)對違反公約的行為作出專門規(guī)定。因此，公約第28條的規(guī)定象征意義遠(yuǎn)大于實際意義，無怪乎有學(xué)者將1954年《海牙公約》比作"無牙之虎"。

在此背景之下，1999年，國際社會在海牙召開了外交會議，并通過1954年《海牙公約第二議定書》，旨在對公約進(jìn)行完善?！兜诙h定書》的通過和生效，標(biāo)志著保護(hù)文化財產(chǎn)免受武裝沖突影響的國際法趨于完善。

作者簡介:

霍政欣，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、國際法學(xué)院副院長、院學(xué)術(shù)委員會副主任委員；兼任聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）文化財產(chǎn)公約觀察員、國際比較法學(xué)會（IACL）聯(lián)席會員、中國文物學(xué)會法律專業(yè)委員會副會長、"國家2011計劃國家主權(quán)與海洋權(quán)益創(chuàng)新協(xié)同中心"研究員、"國家高端智庫武漢大學(xué)國際法研究所"研究員等職；入選"教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃"、中國政法大學(xué)首批"優(yōu)秀中青年教師培養(yǎng)支持計劃"；榮獲五屆中國高等學(xué)?？茖W(xué)研究優(yōu)秀成果獎（人文社會科學(xué)）三等獎、北京市第十屆、第十三屆哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果獎二等獎、第二十九屆"北京青年五四獎?wù)?等多項重要獎項，主要研究領(lǐng)域為國際私法、比較法、國際文化財產(chǎn)法等。