作為生活必需品和公共品的住房要求政府承擔起健康住房體系構建的職能，城投企業(yè)作為地方政府實現(xiàn)此類公共政策職能的重要載體，參與住房保障體系建設，亦是其自身轉(zhuǎn)型的方向之一；城投企業(yè)收購存量商品房用作保障性住房亦面臨收購積極性不高、債務融資空間被進一步壓縮、運營經(jīng)驗或?qū)⒉蛔?、存在供需不平衡可能性等問題，后續(xù)亦可以通過堅持市場化原則，堅持資金期限與收益周期相匹配、保證項目投資回報率可以覆蓋成本支出，制定合理考核機制、給予一定的自主性，以需定購、質(zhì)量優(yōu)先等方式推進收購存量商品房用作保障性住房的進程。

2024年以來，由于房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，為保障經(jīng)濟穩(wěn)定運行和防范金融系統(tǒng)風險，國家陸續(xù)出臺各種政策支持各種方式推進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，收購存量商品房（含二手房，下同）作為保障性住房即為之一。同時，針對收購存量商品房作為保障性住房的相關資金支持政策頻出，其中2024年9月24日，在國新辦金融支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新聞發(fā)布會上，中國人民銀行表示針對3,000億元保障性住房再貸款，中央銀行資金的支持比例由原來的60%提高到100%，增強對商業(yè)銀行和收購主體的市場化激勵。在收購存量商品房作為保障性住房的過程中，城投企業(yè)作為地方政府實現(xiàn)公共政策職能的重要載體，亦將參與其中并扮演重要角色。本文通過分析收購存量商品房作為保障性住房的背景及概況，闡述了城投企業(yè)參與其中的必要性和關注點，并據(jù)此提出幾點建議。

PART ONE

收購存量商品房作為保障性住房的背景

CCXA

在加快商品房去庫存以及構建完善的住房保障體系驅(qū)動下，國家積極鼓勵地方國有企業(yè)收購存量商品房用于保障性住房。

近年來，我國房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷，商品房市場形成了大量積壓。自2019年以來，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模增速持續(xù)下降，特別是2022年以來，其增速由正轉(zhuǎn)負，其中住宅投資增速保持同頻變動。與此同時，我國新建商品房銷售面積增長不及預期，2019~2023年間多數(shù)年份呈現(xiàn)負增長，其中2022年甚至同比下降24.30%，從而造成商品房去化情況持續(xù)弱化，新建商品房待售面積持續(xù)增長。截至2023年末，我國新建商品房待售面積為67,295萬平方米，其中商品住宅待售面積33,119萬平方米。大量的庫存積壓，導致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)回款滯后，資金周轉(zhuǎn)壓力急劇上升，不僅容易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險，還會影響社會穩(wěn)定。2024年4月30日，中央政治局會議提到“要結合房地產(chǎn)市場供求關系的新變化、人民群眾對優(yōu)質(zhì)住房的新期待，統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施，抓緊構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，促進房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”，解決存量商品房問題更加迫切。

圖1：2019~2023年我國房地產(chǎn)開發(fā)投資情況

數(shù)據(jù)來源：公開資料，中誠信整理

圖2：2019~2023年我國商品房銷售情況

數(shù)據(jù)來源：公開資料，中誠信整理

與此同時，我國正在積極建設以配租型和配售型為主的住房保障體系，其中配租型包括公共租賃住房、保障性租賃住房，配售型保障性住房按保本微利原則配售?！笆奈濉逼陂g，全國計劃籌集保租房870萬套(間)，截至2023年末，全國各地保障性租賃住房開工建設和籌集總量達572萬套（間），已完成目標的66%左右，后續(xù)任務完成壓力仍然較大。因此， 為加快籌集保障性住房和解決存量商品房的去化問題，2024年以來，國家通過各種形式支持收購存量商品房作為保障性住房。其中，2024年5月17日，在國務院政策例行吹風會上，中國人民銀行副行長陶玲表示將按照“政府主導、市場化運作”的思路，由中國人民銀行提供低成本再貸款資金，激勵21家全國性銀行機構按照市場化原則，向城市政府選定的地方國有企業(yè)發(fā)放貸款，支持以合理價格收購已建成未出售的商品房，用作保障性住房，從國家層面鼓勵收購存量商品房作為保障性住房。2024年6月20日，住房和城鄉(xiāng)建設部召開收購已建成存量商品房用作保障性住房工作視頻會議，推動縣級以上城市有力有序有效開展收購已建成存量商品房用作保障性住房工作。2024年7月30日，中央政治局會議再次強調(diào)“要落實好促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的新政策，堅持消化存量和優(yōu)化增量相結合，積極支持收購存量商品房用作保障性住房，進一步做好保交房工作，加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”。2024年8月30日，在國務院新聞辦公室舉行的“推動高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會上，住房城鄉(xiāng)建設部再次提出，結合當?shù)胤康禺a(chǎn)市場情況，積極推進收購已建成的存量商品房用作保障性住房工作，推動條件成熟的項目加快完成收購，及時配租、配售。綜上，收購存量商品房作為保障性住房的政策優(yōu)勢更加明顯。

PART TWO

收購存量商品房作為保障性住房的概況

CCXA

2024年以來，收購存量商品房作為保障性住房的區(qū)域逐漸增多，主要集中于中東部地區(qū)，大部分為政府主導，業(yè)務模式主要包括“以舊換新”、直接購買和股權收購，上述模式各有利弊。

在最近一個房地產(chǎn)行業(yè)下行周期中，收購存量商品房作為保障性住房的案例早已有之。根據(jù)不完全統(tǒng)計，2022年7月，鄭州城市發(fā)展集團有限公司下屬子公司鄭州城發(fā)安居有限公司發(fā)布招標公告稱，將啟動收購存量房源用于人才公寓項目，并在招標公告中對擬收購項目的手續(xù)、區(qū)位、房源形態(tài)、房屋品質(zhì)、產(chǎn)權等標準進行了明確的規(guī)定；2022年9月，濟南市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在官網(wǎng)發(fā)布《收購存量房源助力租賃市場——集團公開采購社會優(yōu)質(zhì)存量房作為租賃儲備房源》，濟南城市發(fā)展集團有限公司擬收購濟南市區(qū)的9,000套存量房源，用于租賃儲備住房。此后，隨著2023年以來房地產(chǎn)市場風險的持續(xù)暴露，收購存量商品房作為保障性住房的城市逐漸增多，并在政策支持下于2024年達到高峰。 截至2024年8月末，據(jù)不完全統(tǒng)計，已有超過60個城市通過各種形式表態(tài)支持地方國有企業(yè)收購存量商品房作為保障性住房，其中2024年第二季度和第三季度分別有27個和26個城市。

圖3：2022年以來城市表態(tài)收購存量商品房作為保障性住房的情況

數(shù)據(jù)來源：公開資料，中誠信整理

同時，本文亦發(fā)現(xiàn)， 目前已經(jīng)表態(tài)支持地方國有企業(yè)收購存量商品房作為保障性住房的城市主要分布在中東部地區(qū)，其中以江蘇省和河南省的城市數(shù)量最多，分別為9家和8家；其次為廣東省和山東省，均為6家； 亦有少量重點省份的區(qū)域表態(tài)收購存量商品房作為保障性住房，但以省會城市為主。此外，本文根據(jù)收購存量商品房的標準由誰制定，將表態(tài)收購存量商品房作為保障性住房的上述城市分為政府主導型和企業(yè)主導型，并發(fā)現(xiàn)八成左右由政府進行主導，即當?shù)刈》颗c城鄉(xiāng)建設部門發(fā)文，對收購存量商品房的房源征集范圍、房源基本條件、收購價格、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資格條件等進行規(guī)定。

同時，進一步研究發(fā)現(xiàn)，收購存量商品房作為保障性住房的模式可以分為三類： “以舊換新”模式、 直接購買模式以及 股權收購三種模式，且“以舊換新”模式多數(shù)為企業(yè)主導，直接購買模式多數(shù)為政府主導。

圖4：表態(tài)支持收購存量商品房作為保障性住房城市的區(qū)域分布

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圖5：收購存量商品房作為保障性住房的類型分布

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01

“以舊換新”模式

“以舊換新”模式主要在于由政府指定的地方國有企業(yè)向購房者收購舊房并改造為保障性住房，購房者則在購入新房時補繳差價，舊房款抵換部分新房款。該模式的運作方式為，首先，地方國有企業(yè)釋放出新房房源信息，同時有意愿購房者在指定的信息服務平臺登記其二手房信息，并初步選定新房房源；然后，地方國有企業(yè)聘請第三方評估機構對購房者的二手房進行評估，并出具評估報告；接著，地方國有企業(yè)與購房者就房屋價格進行磋商；接下來，在價格確定后，地方國有企業(yè)與購房者針對新房和舊房進行交割；最后，地方國有企業(yè)根據(jù)舊房實際情況進行裝修維護后，對外出租，獲取租金收入。 該模式以太倉市、鄭州市、宣城市、南京市為代表，主要集中于2024年5月17日國務院政策例行吹風會之前，此后亦有部分城市采取該模式，但整體數(shù)量不多。

“以舊換新”模式具有以下特點：

1. 收購主體主要為地方城投企業(yè)，核心業(yè)務聚焦于土地開發(fā)及保租房或安置房等相關領域，具有較為豐富的業(yè)務經(jīng)驗；
2. 舊房的收購價不得高于新房價格，部分收購主體甚至要求不得高于80%或者60%；
3. 資金實現(xiàn)閉環(huán)操作，防風險意識比較強；
4. 對房屋的可用性和產(chǎn)權關系要求比較嚴格，房屋面積適當放松條件；
5. 收購主體自身資質(zhì)較好，均擁有相對良好的盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流狀況及資產(chǎn)流動性。

綜上，“以舊換新”模式具有以下優(yōu)勢：

1. 政策支持力度較大，包括但不限于收購主體可以獲得中國人民銀行引導商業(yè)銀行提供的專項銀行貸款、支持“三大工程”項目的PSL和投向補充保租房的地方專項債等，部分項目亦會有政府的收購補貼或貼息。
2. 助力住房保障體系構建的完成。地方國有企業(yè)，特別是擁有政策性住房建設及運營職能的城投企業(yè)，均承擔了一部分構建住房保障體系的任務。通過“以舊換新”模式收購的二手房經(jīng)過適配改造后，能夠大幅降低時間成本和交易成本，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足不同群體需求的保障性住房，從而在不增加新建住房負擔的前提下高效擴大住房保障覆蓋面。
3. 降低資金成本壓力，并為后續(xù)融資賦能。目前，“以舊換新”模式下的款項支付分為資金支付和房票+資金支付兩種類型，其中房票+資金支付主要用于拆遷安置，大部分“以舊換新”仍以資金支付為主，加之存量商品房價款可批次支付，且新房和舊房款項支付時間相差不大，使得地方國有企業(yè)前期的整體資金壓力不大。與此同時，“以舊換新”模式的舊房對于收購主體來說亦是經(jīng)營性資產(chǎn)，后續(xù)會有租金收益等，亦有利于后續(xù)抵押融資和資產(chǎn)證券化，為融資提供底層資產(chǎn)。
4. 加快收購主體本身的存量商品房去化進程。大部分收購主體自身亦有房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務，通過“以舊換新”，有利于推動收購主體存量商品房的庫存去化，加快回款。

但同時，“以舊換新”模式亦有不足之處：

1. 房屋使用普遍超過一定期限，適配改造可能需要投入一定規(guī)模的資金；
2. 收購舊房的面積上限要求較松，比如太倉市、宣城市、宜賓市等地的舊房面積上限為144平方米，對于保障性住房的適配人群而言面積相對過大，成本與收益可能存在錯配；
3. 大部分舊房后續(xù)難以再次出售，資產(chǎn)將持續(xù)折舊，會影響收購主體利潤情況。

02

直接購買模式

隨著2024年5月17日國務院政策例行吹風會的召開，以直接購買模式收購存量商品房作為保障性住房的區(qū)域逐漸增多。該模式下，首先，地方的住房與城鄉(xiāng)建設部門會在官網(wǎng)發(fā)布關于征集商品住房用作保障性住房的公告，對收購存量商品房的房源征集范圍、房源基本條件、收購價格、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資格條件等進行規(guī)定，收購主體大部分為地方國企，少量為住房與城鄉(xiāng)建設部門；然后，房地產(chǎn)項目的開發(fā)商遞交所需材料，等待審核；接著，審核通過后，收購主體對相關項目進行收購，并將相關款項支付給開發(fā)商；最后，根據(jù)房屋情況，直接出租或者簡單裝修后再對外出租。此外，該模式下，亦有企業(yè)主導收購存量商品房作為保障性住房，比如重慶嘉寓房屋租賃有限責任公司于2024年5月11日發(fā)布《重慶嘉寓房屋租賃有限責任公司關于公開征集批量收購商品房房源的公告》。

直接購買模式整體大同小異，以濟南市、洛陽市等地為例。2022年9月5日，濟南市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《收購存量房源助力租賃市場—集團公開采購社會優(yōu)質(zhì)存量房作為租賃儲備房源》，其中提及濟南城市發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“濟南城發(fā)”）將在全市收購3,000套商品房用于租賃儲備住房，項目資金來源為自籌資金。隨后，濟南城發(fā)子公司濟南城市發(fā)展集團資產(chǎn)運營管理有限公司（以下簡稱“城發(fā)運營管理公司”）發(fā)布收購存量房源用于租賃儲備用房項目招標公告，房地產(chǎn)企業(yè)根據(jù)要求進行投標，城發(fā)運營管理公司根據(jù)中標結果收購相應項目，用于租賃儲備住房。2023年5月，在中國人民銀行創(chuàng)設1,000億元租賃住房貸款支持計劃背景下，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行等銀行的山東省分行向城發(fā)運營管理公司共發(fā)放超過1.50億元長期限租賃住房購房貸款，收購資金來源拓寬。截至目前，城發(fā)運營管理公司購置的項目超過40個項目，大部分為市場化租賃住房，小部分為保障性租賃住房或者直接對外出售。

2023年3月23日，洛陽市人民政府辦公室印發(fā)《洛陽市盤活部分存量商品住房用作租賃住房工作實施方案》，按照“位置合適、價格合理、相對集中、便于管理”的標準，在中心城區(qū)范圍內(nèi)，鼓勵支持洛陽國晟投資控股集團有限公司（以下簡稱“國晟集團”）通過公開招標、競爭洽談、全面統(tǒng)籌、市場運作等方式，收購存量商品住宅和公寓共5,000套，約30萬平方米，用于租賃住房，資金主要來源于金融機構貸款。國晟集團負責租賃住房的運營管理工作，將回購租賃住房統(tǒng)一管理、封閉運行，倡導先租后買、先小后大的梯度住房消費方式，租房和買房相結合，回購的房屋可以優(yōu)先對承租人出售，承租人在租賃滿1年后可以申請購買該房源全部產(chǎn)權，已交付的租金可以計入購房款；去化后的資金可以適時再次重復運作，盤活更多存量房源。

整體來看，直接購買模式具有以下特點：

1. 房源形態(tài)基本為已建成未出售的商品房項目或取得竣工驗收備案證明的商品房項目，期房相對較少。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前僅杭州市臨安區(qū)可接受一年內(nèi)具備交付條件的期房，福州市可接受2023年12月31日前取得竣工驗收備案的安置型商品房及出讓地配建的安置房項目（發(fā)文時間為2023年12月25日），期房整體期限比較短。
2. 收購價格要合理。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大部分直接購買模式要求的收購價格為土地劃撥成本+建安成本+不超過5%的利潤，基本上以同地段保障性住房重置價格為參考上限。此外，杭州市臨安區(qū)的直接收購價格以不超過周邊房源、車位的評估價作為本次收購的最高限價，洛陽市則根據(jù)不同地段、不同區(qū)域，結合土地成本、建設成本、交易稅費等因素，通過綜合評估、市場競爭、價低者得的方式購買，收購價格原則上控制在市場價的八折以下。
3. 中小面積產(chǎn)品更受青睞，且根據(jù)保障房用途，收購面積亦有差異。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大部分城市要求商品住房單套建筑面積在120平方米及以下，但部分城市要求更加嚴格，比如大連市要求原則上單套建筑面積以70平方米以下為主，深圳市要求面積在65平方米以下，重慶市要求單套建筑面積不超過90平方米為主。同時，亦有部分城市根據(jù)保障房用途對收購面積亦有區(qū)分。比如，山東省的煙臺市、威海市要求轉(zhuǎn)為保障性租賃住房的建筑面積應在70平方米以下，轉(zhuǎn)為配售型保障性住房的單套建筑面積可在60~120平方米以內(nèi)。此外，部分城市亦會收購非商品住房，比如聊城市可以收購單套建筑面積70平方米及以下的公寓、商業(yè)辦公樓。
4. 手續(xù)齊全，交通便利，配套設施完整，以核心區(qū)為主，部分區(qū)域亦有拓展到縣市。絕大部分區(qū)域?qū)τ跀M收購的存量商品房要求周邊交通便利，臨近地鐵口、公交站，基礎設施、生活配套設施完善，可滿足交通出行、休閑購物、教育、醫(yī)療等生活需求，部分亦會要求配備一定數(shù)量的停車位；擬收購項目須證件齊全，保證項目的合法合規(guī)性，滿足金融機構的貸款要求。從房源征集范圍來看，雖然大部分均要求主城區(qū)或者核心區(qū)，但亦有部分地市會收購非主城區(qū)的房源，比如聊城市拓展到臨清市、冠縣、莘縣、陽谷縣、東阿縣、高唐縣，長沙市拓展到長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)市。
5. 優(yōu)先購買整棟或整單元未售、可實現(xiàn)封閉管理的樓棟或整院。根據(jù)統(tǒng)計情況，該要求占比基本接近十成。

綜上，直接購買模式下具有以下優(yōu)勢：

1. 有利于擴大保障性住房的供給數(shù)量和范圍，且運營難度較低。收購主體以整棟或整單元方式進行存量商品房的收購，能夠迅速擴充保障性住房的供給，加之可以實現(xiàn)封閉管理，后續(xù)運營難度較低，且可以提供更加優(yōu)質(zhì)的服務。
2. 政策支持，收購資金來源較有保障。2023年1月，中國人民銀行推出了1,000億元租賃住房貸款支持計劃，向重慶、濟南、鄭州、長春、成都、福州、青島、天津8個試點城市發(fā)放租賃住房購房貸款，支持市場化批量收購存量住房、擴大租賃住房供給。2024年6月12日，保障性住房再貸款工作推進會上提到將投放3,000億元保障性住房再貸款額度（含租賃住房貸款支持計劃1,000億元額度，且8個試點城市的政策與全國政策保持一致），以支持國有企業(yè)收儲未售新房。2024年9月24日，在國新辦金融支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新聞發(fā)布會上，中國人民銀行表示針對3,000億元保障性住房再貸款，中央銀行資金的支持比例由原來的60%提高到100%，增強對商業(yè)銀行和收購主體的市場化激勵。
3. 后續(xù)融資及變現(xiàn)較為容易。對于擬收購的存量商品房項目，各地均要求保證項目的合法合規(guī)性以滿足金融機構的貸款要求，亦可如“以舊換新”模式一樣，進行抵押貸款和資產(chǎn)證券化。此外，由于是新房，且價格基本以同地段保障性住房重置價格為參考上限、房源資質(zhì)較好，后續(xù)直接出售或者出租不理想后再出售相對較為容易。
4. 為后續(xù)城市更新埋下伏筆。近年來，拆遷安置成本持續(xù)上升，導致在追求利潤最大化下高層商品房越發(fā)普遍，隨著時間推移，后續(xù)在城市更新改造過程中收益難以滿足堆積過高的成本。若地方國有企業(yè)以樓棟或整院形式收購存量商品房，后續(xù)可在一定程度上降低城市更新改造的相關成本。

同時，直接購買模式亦有以下不足：

1. 難以實現(xiàn)既定目標。目前來看，去化難度高的存量商品房，其地段、交通、配套等存在一定劣勢，無法滿足相關收購標準。對于地段、交通、配套等能夠滿足標準的商品房，或多或少均有一定去化，無法滿足以樓棟或整院形式收購。此外，部分地市對于面積要求異常嚴格，能滿足條件的商品房數(shù)量亦不多。
2. 配套資金落地困難。前期租賃住房貸款支持計劃效果不顯著，截至2024年3月末，實際只投放了20億元左右；同時，3,000億元保障性住房再貸款額度具體實施細則尚未完全落地，配套資金如何落地仍需進一步探索。此外，前述的保障性住房再貸款額度由商業(yè)銀行根據(jù)地方國有企業(yè)申請，按照風險自擔原則，自主決定發(fā)放貸款條件以及是否發(fā)放貸款，并在貸款發(fā)放之后，再向中國人民銀行申請再貸款，中國人民銀行按已發(fā)放貸款本金的100%發(fā)放再貸款。因此，商業(yè)銀行需要承擔信用風險，對標的物的審核傾向于嚴格。
3. 可能存在糾紛事件。收購主體收購整棟或整單元的樓棟用于保障性租賃住房，可能在一定程度上受到小區(qū)內(nèi)其他居民的抵觸，從而產(chǎn)生糾紛事件，影響后續(xù)房屋出租情況。

03

股權收購模式

以股權收購模式參與商品房收購的案例不多，根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前僅珠海市的珠海華發(fā)實業(yè)股份有限公司（以下簡稱“華發(fā)實業(yè)”）采取了該模式。2024年8月10日，華發(fā)實業(yè)發(fā)布《珠海華發(fā)實業(yè)股份有限公司關于與華發(fā)集團持續(xù)開展存量商品房交易暨關聯(lián)交易的公告》稱，擬與珠海華發(fā)集團有限公司（以下簡稱“華發(fā)集團”）或其子公司開展存量商品房及配套車位交易業(yè)務（含達到預售條件的房源），總交易金額不超過人民幣120億元，交易方式包括但不限于直接出售商品房、出售房地產(chǎn)項目公司股權，用途為助力珠海市加快住房租賃供給側(cè)結構性改革，盤活存量房屋，有效增加保障性、人才安居和商業(yè)租賃住房供給，構建租購并舉的住房新格局。綜上，股權收購模式的主要優(yōu)勢為突破了單套、單棟等零散形式的收購限制，可以對項目進行完整收購，規(guī)模效應更加明顯。但同時，也注意到以股權形式的收購存量商品房所需的資金量更大，進一步增加了收購主體的融資壓力，且需關注被收購主體的相關債務及項目的產(chǎn)權關系。

PART THREE

城投企業(yè)參與收購

存量商品房作為保障性住房

的必要性及關注點

CCXA

作為生活必需品和公共品的住房要求政府承擔起健康住房體系構建的職能，城投企業(yè)作為地方政府實現(xiàn)此類公共政策職能的重要載體，參與住房保障體系建設，亦是其自身轉(zhuǎn)型的方向之一；城投企業(yè)收購存量商品房用作保障性住房亦面臨收購積極性不高、債務融資空間被進一步壓縮、運營經(jīng)驗或?qū)⒉蛔恪⒋嬖诠┬璨黄胶饪赡苄缘葐栴}，后續(xù)亦可以通過堅持市場化原則、堅持資金期限與收益周期相匹配、制定合理考核機制、以需定購、質(zhì)量優(yōu)先等方式推進收購存量商品房用作保障性住房的進程。

住房是居民最迫切的生活必需品，但某種程度上還是一種公共品。隨著1994年《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)[1994]43號）的出臺，我國城鎮(zhèn)住房制度改革全面啟動，商品房市場逐漸繁榮，但同時也被金融屬性所挾持。盡管國家也在積極倡導構建廉租房、公租房、限價商品住房、經(jīng)濟適用房、人才公寓等多元化的住房保障體系，但由于商品房市場的巨大盈利性，保障性住房在整個住房體系中占比始終處于低位。同時，借鑒新加坡等國外的優(yōu)秀模式，健康的住房體系必然是政府主導、干預和介入，牢牢掌握了房地產(chǎn)市場的主動權，通過合理組織有效地解決大部分國民的住房問題。城投企業(yè)參與到我國住房保障體系建設之中，是地方政府實現(xiàn)此類公共政策職能的重要載體。

此外，2024年《政府工作報告》明確提出“分類推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型”，國務院防范化解地方債務風險工作視頻會議亦強調(diào)“要下更大力氣化解融資平臺債務風險，強化配套政策支持，加快壓降融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模，分類推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型”，《國務院關于2023年中央決算的報告》再提“分類推進融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型，加快壓降平臺數(shù)量和隱性債務規(guī)?！?。與此同時，在“控增化存”背景下，傳統(tǒng)城投企業(yè)融資環(huán)境持續(xù)收緊，面臨化債與發(fā)展統(tǒng)籌兼顧的雙重壓力。因此，在政策驅(qū)動及生存壓力下，城投企業(yè)加快轉(zhuǎn)型步伐愈發(fā)緊迫。城投企業(yè)收購存量商品房用作保障性住房既符合政策要求，也是推動傳統(tǒng)城投企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的應有之義。

在上述背景下，城投企業(yè)收購存量商品房用作保障性住房亦面臨以下問題：

1. 收購積極性不高。一方面，不管是收購新房用作保障性住房還是收購二手房用作保障性住房，對于城投企業(yè)來說現(xiàn)金流回收周期均很長（主要指配租型），且考慮到后續(xù)隨著房屋建筑的逐漸老化亦需要投入相當?shù)某杀具M行維修，不僅短期內(nèi)難以實現(xiàn)較大的收益，后續(xù)成本收益匹配情況亦不明晰。另一方面，對于地段、交通、配套等條件較好的未售商品房，整體銷售難度相對較低，對于部分開發(fā)商而言，其出售給政府所獲得的利潤報酬很低（大部分為5%左右），若非現(xiàn)金流極度緊缺，出售意愿相對不強。
2. 債務融資空間被進一步壓縮。目前來看，除了“以舊換新”模式下可能獲取一部分現(xiàn)金流外，直接購買存量未售商品房的資金來源后續(xù)基本為銀行貸款，導致資金大量沉淀。盡管中國人民銀行會提供的保障性住房再貸款規(guī)模達3,000億元，但其期限為1年，可展期4次。若收購的商品房后續(xù)轉(zhuǎn)為配租型保障性住房，在保障性住房再貸款到期后，城投企業(yè)面臨商業(yè)銀行提供的相關貸款期限問題；若商業(yè)銀行后續(xù)以普通項目發(fā)放貸款，利率可能會上升，城投企業(yè)的利潤將進一步被侵蝕，同時自身債務可融資空間亦被壓縮，影響城投企業(yè)后續(xù)其他業(yè)務發(fā)展。
3. 運營經(jīng)驗或?qū)⒉蛔恪３峭镀髽I(yè)收購存量商品房改造為政策性住房后的出租或出售屬于市場化程度較高的業(yè)務，運營水平的好壞直接關系到現(xiàn)金的回流及利潤的實現(xiàn)，相較于傳統(tǒng)的城投類業(yè)務，對公司的治理與管控水平提出了更高的要求。
4. 存在供需不平衡的可能性。目前，我國城市人口面臨幾大困境：一是新生兒出生數(shù)量下降疊加老齡化愈發(fā)嚴重，人口負增長趨勢愈發(fā)明顯；二是城鎮(zhèn)化進程持續(xù)放緩，城市對農(nóng)村人口的虹吸作用減弱；三是高層建筑帶來的居住體驗感隨著使用期限的增加而持續(xù)變差，追求更加舒適的居住環(huán)境日益得到重視；四是隨著時間的增長，在現(xiàn)有情況下，房地產(chǎn)市場將向供大于求持續(xù)偏移，且日益嚴峻；五是人口持續(xù)向發(fā)達地區(qū)匯集，三、四線城市人口問題更加突出。綜上，城投企業(yè)收購存量房作為保障性住房，后續(xù)存在因需求不足或者服務質(zhì)量難以跟進而出現(xiàn)較大空置率的可能性。

因此，基于上述原因，本文提出了以下幾方面解決措施：

1. 堅持市場化原則，尋求“合理定價”。收購存量商品房作為保障性住房最終主要依賴于出租或者出售實現(xiàn)現(xiàn)金回流，因此應當以市場化的形式開展，地方政府或者城投企業(yè)自身最好不要有指標的硬性要求，讓收購主體基于市場因素，探索有效的評估和定價機制，在盈虧平衡的基礎上自主決策收購價格、收購規(guī)模、時間進度等，避免價格過低房地產(chǎn)開發(fā)商不愿意出售、價格過高面臨道德風險等問題。
2. 堅持資金期限與收益周期相匹配，保證項目投資回報率可以覆蓋成本支出。目前來看，中國人民銀行會提供的保障性住房再貸款雖然規(guī)模較大，但其期限最長為5年，若收購存量商品房為用作出租型保障性住房，難以與其現(xiàn)金回流周期相匹配。因此，一方面，需要商業(yè)銀行盡量以項目現(xiàn)金回流周期為基礎，提供長期限、低成本的貸款資金；另一方面，收購主體應當積極尋求盤活保障性住房的手段及方式，以應對可能存在的資金期限錯配。此外，收購主體亦要以項目年投資回報率為準基，要保證項目收益率可以覆蓋銀行貸款利息、運營成本和稅收等，避免通過增加債務來維持正常運營的情況出現(xiàn)。
3. 完善配套政策及設施，加大支持力度。地方政府應當對區(qū)域內(nèi)保障性住房體系建設承擔主要責任，在指定城投企業(yè)開展相關業(yè)務時，需完善相關的配套政策，包括但不限于租金補貼、提供部分營運和維修資金等，提升城投企業(yè)參與的積極性。比如，濟南市通過項目資本金、保障性租賃住房補助資金、減征增值稅和房產(chǎn)稅等措施對企業(yè)端給予財稅支持；鄭州市對參與保障性租賃住房的企業(yè)，前期收購階段一次性補貼每平方米200元，后期運營階段前10年每年又貼息2%；西安市按企業(yè)持有的租賃住房建筑面積，每年給予每平方米100元的經(jīng)營獎勵，相當于一次性貼息近1%。此外，地方政府也要逐步完善所有公共配套設施，包括但不限于醫(yī)院、學校等。
4. 制定合理考核機制，給予一定的自主性。防止國有資產(chǎn)流失是所有國有企業(yè)的內(nèi)在要求和責任，但過于嚴格的審計要求使得城投企業(yè)對擬收購商品房標準苛刻，實際進展緩慢。由于保障性住房涉及民生領域，地方政府在制定考核機制時可以適當保持一定的彈性，在總體防止國有資產(chǎn)流失的同時給予企業(yè)一定的自主性。
5. 堅持以需定購，質(zhì)量優(yōu)先。首先，城投企業(yè)在收購商品房時，一定要提前摸排區(qū)域內(nèi)保障性住房的需求底數(shù)，以此為基礎，確定商品房收購數(shù)量，既可以保證政策性住房的及時供應，又可以避免保障性住房空置導致的資產(chǎn)沉淀。其次，城投企業(yè)在收購時，要著重商品房的質(zhì)量，包括但不限于是否需要新增投資、改造的成本有多大、預計使用壽命有多長等，避免收購后仍需大量的資金投入或者使用壽命不夠?qū)е卢F(xiàn)金回流難以實現(xiàn)平衡。

PART FOUR

結論

在房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷、保障性住房體系亟需進一步完善的背景下，參與收購存量商品房作為保障性住房既能解決存量商品房的去化問題，又可以加快保障性住房體系構建，一舉兩得，因而得到國家層面的大力支持。收購存量商品房作為保障性住房的案例早已有之，但2024年以來，在政策的推動下，收購存量商品房作為保障性住房的城市逐漸增多，已有超過60個城市通過各種形式表態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計，表態(tài)的城市主要集中于中、東部地區(qū)，且八成左右的收購存量商品房作為保障性住房行動由政府進行主導，即當?shù)刈》颗c城鄉(xiāng)建設部門發(fā)文，對收購存量商品房的房源征集范圍、房源基本條件、收購價格、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資格條件等進行規(guī)定。同時，收購存量商品房作為保障性住房的模式可以分為“以舊換新”模式，直接購買模式以及股權收購三種模式，各有利弊，且“以舊換新”模式多數(shù)為企業(yè)主導，直接購買模式多數(shù)為政府主導，兩者以2024年5月17日國務院政策例行吹風會為分界線，前者之前較多，后者之后較多。作為生活必需品和公共品的住房要求政府承擔起健康住房體系構建的職能，城投企業(yè)作為地方政府實現(xiàn)此類公共政策職能的重要載體，參與住房保障體系建設，亦是其自身轉(zhuǎn)型的方向之一，但城投企業(yè)收購存量商品房用作保障性住房亦面臨收購積極性不高、債務融資空間被進一步壓縮、運營經(jīng)驗或?qū)⒉蛔?、存在供需不平衡的可能性等問題。本文結合上述情況，提出了堅持市場化原則，堅持資金期限與收益周期相匹配、保證項目投資回報率可以覆蓋成本支出，制定合理考核機制、給予一定的自主性，以需定購、質(zhì)量優(yōu)先等建議，以推進收購存量商品房用作保障性住房的進程。

附表一

“以舊換新”模式下部分城市的具體政策

附表二

直接購買模式下部分城市的具體政策