20世紀中后期以來，隨著世界多極化、經濟全球化的發(fā)展演進，人口的跨國流動日益頻繁，人類社會進入“移民時代”（Age of Migration）。時至今日，幾乎每個國家已都成為移民輸出國、中轉國、目的國的其中之一甚至兼而有之。正如聯(lián)合國《安全、有序和正常移民全球契約》強調的那樣，“國際移民是全球化世界的一個決定性特征，它將所有區(qū)域內和跨區(qū)域的各個社會聯(lián)系起來，使各國都成為來源國、目的地國和過境國?！卑殡S全球化而至的，則是許多國家面臨著日益突出的非法移民A“問題化”。據估計，美國非法移民約有1000多萬，超過總人口的3%，非法移民問題已經成為美國一個難以根絕的頑癥。

為了有效應對非法移民帶來的挑戰(zhàn)，國際移民組織、歐盟和美國等先后出臺自愿離境（Voluntary Departure）政策作為新的移民治理工具，收到了一定成效。對于非法移民自愿離境這一問題，國外學界進行了較多研究。如在政策選擇方面，學者阿什利·特洛（Ashley Terlouw）運用案例研究探討了非法移民的自愿離境與遵守公共秩序要求的例外；范德沃特（Vandevoordt）分析了在協(xié)助自愿返回中的多重困境與現實選擇；奇普（Chip）則指出，無論大規(guī)模遣返還是大規(guī)模合法化，可能都是一個錯誤的選擇；布萊克（Black）等探討了付費離開計劃和其他非強制返回項目規(guī)模是否存在擴大的可能。政策內核方面，韋伯（Webber）提出了自愿返回到底有多自愿的質疑；巴拉希米（Barahimi）分析了在美國-墨西哥邊境“自愿”離境中的種族與結構性脅迫，反思驅逐的正當程序；諾維（Novy）指出當自愿離境并不那么自愿時，就可能存在被脅迫的同意問題等。這些研究促使移民政策制定者不斷采取措施推動自愿離境政策取得實效。

隨著中國經濟快速發(fā)展，中國成為全球第二大經濟體，對外國人的吸引力和需求量日益增加，非法移民治理這一世界性難題開始顯現，迫切需要借鑒各國移民治理的經驗，以期進一步推動國家移民治理體系和治理能力現代化。國內學界也開始探討非法移民自愿離境政策。如羅亞泓針對歐盟“協(xié)助自愿遣返與重新融入”移民計劃及效果開展了專題研究。也有學者從比較研究的視角，在論述歐盟和美國非法移民治理策略中旁及自愿離境，前者如郝魯怡、葉如凡、賀之冠等；后者如陳積敏、唐慧云等。覃嫄、鐘赫在解析非法移民治理語境下的遣返概念時，比較詳細分析了自愿遣返（自愿離境）與強制遣返的區(qū)別?？傮w上，上述學者均關注到自愿離境政策的獨特價值，主張借鑒國際經驗完善我國的非法移民治理制度，但參照系多囿于一國一域，尚缺乏比較深入的專題研究，合理化分析和本土化路徑亦未充分展開。

本文聚焦非法移民自愿離境政策進行探討，在系統(tǒng)梳理相關國際實踐的基礎上，分析政策優(yōu)勢，回應社會質疑，最后結合中國國情，提出移植化用的路徑建議。在各國實踐中，自愿離境主要包括兩種情形：一種是移民出于經濟困難、家庭原因或身體原因而自己決定離開所在國家，返回原籍國的私人行為；另一種是非法移民在東道國政府引導或者壓力之下選擇自愿離開所在國家的行為。本文主要討論后一種情形下的自愿離境。

一、自愿離境政策的國際實踐

現代國際法公認，將非法移民遣返出境的制度安排屬于一國主權范疇事務，為各國維護主權、安全和發(fā)展利益之所必需。顧名思義，遣返是國家對身在其境內的非法移民，通過允許自愿離境或者依據行政命令、司法程序將其強制遣送至其來源國或其他相關國家的行為。各國在踐行非法移民遣返制度時，其適用的范疇和體系并不完全相同。遣返通常以限期出境、遣送出境和驅逐出境為主要現實手段。國際移民組織、歐盟和美國等先后將自愿離境納入遣返制度體系，下面分別進行論述。

（一）國際移民組織協(xié)助自愿返回計劃

早在1953年，《國際移民組織章程》指出：為了確保移民活動的有序進行，需要為移民提供國際協(xié)助，并促進移民在接收國定居和融入該國的經濟社會結構。早期國際移民組織主導的協(xié)助移民自愿返回計劃（Assisted Voluntary Return，簡稱AVR，又譯協(xié)助自愿遣返計劃），旨在“為被拒絕的尋求庇護者、人口販賣受害者、滯留的移民、符合資格公民和其他無法或不愿留在遣返國，自愿返回原籍國的移民提供的行政、后勤、財政和重新融入社會的支持”。

當協(xié)助自愿返回計劃涉及對自愿返回者的重返社會支持時，則被延伸為協(xié)助自愿遣返與重新融入計劃（Assisted Voluntary Return and Reintegration，簡稱AVRR），即“向無法或不愿留在遣返國或過境國并決定返回其原籍國的移民，提供行政、后勤或財政支持，包括重新融入原籍國社會的援助”。協(xié)助自愿遣返與重新融入計劃的服務對象比較廣泛，包括滯留于遣返國或過境國的移民、非正規(guī)移民、正規(guī)移民、尋求庇護者、脆弱移民（如人口販賣受害者、孤兒或就醫(yī)移民）等，即使不面臨強制遣返的移民也可以選擇參加。主要是通過國際移民組織與主權國家合作，為移民提供語言培訓、定向活動、體檢、安置、移民咨詢等各類服務，共同協(xié)助有需要的移民自愿、安全和有尊嚴地返回原籍國，并支持他們可持續(xù)性地重新融入社會。

國際移民組織與各國合作的協(xié)助自愿遣返與重新融入計劃，已成為當今全球移民治理中不可或缺的重要組成部分。1979—2019年，協(xié)助自愿遣返與重新融入計劃已為160多萬人提供了自愿離境和重新融入的協(xié)助，近年來受資助移民人數還在逐步增加。

（二）歐盟自愿離境政策

第二次世界大戰(zhàn)結束后，由于經濟增長迅速，勞動力需求旺盛，歐洲許多國家實施輸入外籍勞工（客工）政策，導致外來移民大量涌入。時至20世紀70年代，受經濟衰退影響，勞動力需求下降，為使滯留的非法移民盡快返回其原籍國，歐洲國家紛紛制定協(xié)助自愿離境政策。1997年，《阿姆斯特丹條約》賦予共同體處理非法移民問題的權力。2004年，《海牙方案》在尊重非法移民基本權利和使用人道遣返方式基礎上，制定統(tǒng)一標準的遣返政策。2008年，歐盟《關于遣返歐盟境內非法居留的第三國國民的一般性標準和程序指令》（以下簡稱《歐盟遣返指令》）確立遣返共同標準和程序，為共同應對非法移民提供法律基礎。

2008年《歐盟遣返指令》第三條將遣返（Return）界定為：無論是以自愿或強制的方式，將非法居留于歐盟成員國的第三國國民遣送至有關國家。在第七條和第八條，遣返按照強制程度的不同，分為自愿離境（Voluntary Departure，又譯自愿遣返）和強制遣返（Compulsory Departure）。其中，自愿離境是指一國政府對于非法居留者依法要求其在一定期限內，以自己可以選擇的方式離開本國領土，而在合理的離境期限內，政府對于該主體的行動自由不予干涉。如果移民沒有被給予自愿離境的機會，或是違反了自愿離境前的義務，各成員國應采取必要措施強制執(zhí)行遣返決定；如果移民被給予一定的期限自愿離境，則各成員國只能在該期限到期后才能采取強制遣返的措施。歐盟統(tǒng)一采用廣義的自愿離境原則，而在具體做法上各成員國稍有差異。如根據《歐盟遣返指令》第七條第一、二款規(guī)定，自愿離境期限一般為7至30天，成員國可基于個案綜合考慮移民在境內居留的時長、子女在境內有上學的事實、在境內有家庭連結或社會連結的事實等各方面因素決定延長離境時限。

2015年，歐盟通過遣返非法移民，一定程度上緩解了移民危機，為維護一體化成果發(fā)揮了重要作用。2019年，法國提高了自愿離境和重返社會援助金額度，申請自愿離境援助的非正規(guī)移民，每人最多可獲得1850歐元補助，有關組織機構可以提供咨詢幫助、代訂航班，并為其在接收國的重新安置提供經濟支持。意大利內政部則通過電視、廣播、廣告、網站和報刊向全國范圍內發(fā)起了自愿離境的巡回宣傳活動。

2021年，《歐盟自愿返回與重新融入戰(zhàn)略》將自愿離境政策推上新的戰(zhàn)略和制度高度。2023年6月，歐盟就《移民和庇護公約》修訂達成協(xié)議，自愿離境政策得到了進一步重申和強調。至此，以移民治理主體的多元性、治理層次的多級性和治理方式的多樣性為表征，歐盟非法移民自愿離境政策日臻成熟，為非法移民治理帶來重大影響并取得明顯成效。

（三）美國自愿離境制度

根據法律規(guī)定，違反美國移民法的外國人將會被遣返。1996年前，外國人在申請進入美國國境時，如被拒絕入境將受到遣返（Exclusion）；而在美國境內的外國人被移除則稱為驅逐（Deportation），二者的程序保護和救濟權利并不相同。20世紀后期，美國非法移民數量不斷增加，對移民體系、國家安全構成的威脅更加嚴峻。數據表明，雖然聯(lián)邦法官下達了遞解令，但是約有85%的非法移民不予理會，繼續(xù)滯留美國?！斗欠ㄒ泼窀母锱c移民責任法》頒布之后，“遣返”和“驅逐”合二為一，統(tǒng)稱為“遣返”（Removal），并分為自愿離境（Voluntary Departure）和正式遣返（Formal Removal）兩種。移民法規(guī)定，一旦發(fā)現外國人有文件造假行為，例如護照、檔案、市民身份造假，就會立即啟動強制遣返。同時，移民法也鼓勵外國人自愿離境，申請自愿離境者可免遭強制遣返，允準自行離開美國，但是需要滿足法定的條件。目前，自愿離境適用于承認自己非法入境或者非法居留事實、繳納保證金、自行承擔離境費用并同意接受監(jiān)督的非法移民，除非犯有惡性嚴重罪行和恐怖主義罪行。這些非法移民可在這段時間內安排個人事務，并與家人道別，不會遭到拘押，也不需要佩戴行蹤監(jiān)視器，將來再次入境不會受到限制。2004年，大約有20.3萬名外國人遭到正式遣返，約100萬人自愿離境。

（四）其他國家自愿離境制度

自愿離境政策在其他國家亦有所見。在日本，如果接到遣返命令或者離境命令的非法移民有自愿離開日本的意愿，經入國人員收容所所長或主任審查官對其所持護照、機票和經濟能力進行審查，確認其自愿離境可行，則可以批準其自愿離境。據統(tǒng)計，2018—2022年，日本共有33,333名外國人被遣返，其中自愿離境29,170人，占87.5%；在2018年度和2019年度，各有9,369人和9,597人被遣返，其中自愿離境分別為8,755人和8,967人，占比均在93%以上。韓國法務部每年會根據需要，頒布執(zhí)行一段時間的自愿離境優(yōu)惠政策。在此期間，除違反刑法等行為情節(jié)嚴重外，非法滯留者在規(guī)定期限內若自愿離境，將撤銷禁止其再次入境的限制。自愿離境的外國人在離境當日，持有效護照和機票（船票），向機場、港口出入境管理事務所提交離境申請即可。韓國最新一輪的自愿離境政策是從2022年11月7日到2023年2月28日，在此期間申請自愿離境的非法滯留外國人，可以免除罰款和再次入境限制?？傮w上，世界上實行自愿離境政策的國家有日漸增多的趨勢。

二、自愿離境政策的利益衡量

20世紀下半期以來，國際社會在國家、區(qū)域和國際層面之所以發(fā)展出自愿離境政策，究其原因乃是受到國際政治關系、社會利益結構、基本價值觀念、既定法律秩序、公共政策等諸多因素的制約與影響，其間無不經歷了審慎的利益衡量過程。

（一）自愿離境政策的優(yōu)勢

自愿離境政策取得實效的主要根源，是因為相較于強制遣返這種“剛性”的治理方式和大赦這種“柔性”的治理方式，具有“軟硬兼施”的特點，因而對主權國家和非法移民雙方主體都具有強磁吸效應，彰顯了政策優(yōu)勢。

從非法移民遣返國的角度看，自愿離境政策具有多重利好。一是可以有效降低執(zhí)法成本。根據瑞典和英國的相關實踐統(tǒng)計，允許移民自愿離境的成本，大約是強制遣返移民成本的10％，比起強制遣返移民程序所需的長期羈押、專人押解、專機運送等耗費，人力、財力與物力大大節(jié)省。歐洲議會報告稱，自愿離境的費用即使加上重返社會援助的費用，也僅為強制遣返所支出的費用的三分之一，如果將執(zhí)行強制遣返所支出的拘留費用計算在內，自愿離境的支出將更少，因此呼吁成員國更多地使用自愿離境來代替強制遣返。二是可以有效簡化移民執(zhí)法程序。由于非法移民數量多，身份甄別和遣返執(zhí)行難度大，大大增加了移民執(zhí)法機構的工作強度。相比強制遣返往往需要在遣返國與接收國之間事先達成協(xié)議，自愿離境只需要非法移民依照遣返國單方決定即可實施，故而可以簡化遣返流程，減少等待時間，降低執(zhí)法強度。三是可以推動執(zhí)法過程更加人性化。自愿離境的方式避免使用強制手段，尊重移民的人格和尊嚴，在執(zhí)行過程中一般不會發(fā)生強制驅趕和暴力抗拒等行為，更容易獲得非營利組織、慈善機構、社區(qū)等多方力量支持，避免輿論壓力。根據美國《移民和國籍法》，父母雙方或一方為非法移民，其在美國本土出生的子女自動取得美國國籍。如果非法移民選擇自愿離境，則其再次入境限制可以得到豁免，從而避免造成父母與子女骨肉分離或者家庭成員分居異國。

對非法移民而言，它首先迎合了非法移民希望擺脫非法身份的心理需求。部分非法移民生存困難或者思鄉(xiāng)心切，迫切想要返回原籍國，回歸并重新融入自己所屬的社會，自愿離境政策尤其是豁免再次入境限制，為他們“洗白”非法身份，重返遣返國提供了可能。一些移民組織經過調查后發(fā)現，只要給予機會，很多非法移民愿意自動離境。一些人權組織認為，不應該將那些無犯罪記錄的非法移民視為違法者，并且堅信這些人將會自愿離開遣返國。其次，自愿離境的回國方式相對比較體面。自愿離境作為強制遣返的替代方式，比其他回國方式更簡單易行，可以免除對人身的羈押。對一些脆弱移民或情況特殊的移民，自愿離境方式避免了一段有失尊嚴的時間。一些人道主義團體認為，當前的移民執(zhí)法行為簡單粗暴，導致很多被拘捕的非法移民或是沒有與家人取得聯(lián)系，或是未能做好必需的生活準備就被強制出境。許多非法移民為了躲避追捕，要么鋌而走險，最后可能命喪逃亡之路；要么制造虛假身份，隱姓埋名，遭受更多剝削與非人道待遇。最后，非法移民可能獲得額外的經濟支持。這對于本身無法負擔回國機票、船票和車票等交通費用，但具有返回原籍國意愿的非法移民吸引力尤為明顯，有的甚至可以獲得經濟補償、物質獎勵和工作技能的培訓機會。

（二）自愿離境政策的爭議

移民政策不僅僅涉及人員的流動，而且還與勞工市場、社會安全體系和財政稅收等緊密聯(lián)系。因此，圍繞自愿離境政策也產生了一些爭議，受到來自國際國內社會的一些質疑，多元價值彼此對沖激蕩。

1.關于“是否自愿”的質疑

非法移民自愿離境政策的“自愿性”在實踐中的真實性受到一些學者質疑，因為“移民官的工作是讓不受歡迎的人離開——如有可能，自愿遣返在必要時會轉為強制遣返”。有學者指出，將自愿離境的法律意義解釋為一個雙方合意的過程，實質上掩蓋了背后的信息控制、欺騙、勸說和操縱等微妙的權力手段。通過強迫或欺騙非法移民同意自愿離境，政府節(jié)省了大量資源，同時提高了辦案效率。與正式遣返程序相比，自愿離境程序缺少移民法官對非法移民獲得聽證等程序性權利的保證，導致非法移民的知情、辯護和申訴權利受到極大侵害。通過利用非法移民的語言障礙、信息閉塞和對避免拘留的渴望，移民官往往欺騙或強迫非法移民放棄正式遣返程序，一旦簽署自愿離境協(xié)議書，就立即將其轉移到其他國家，而不管這些非法移民是否已和本地人結婚成家、正在申請庇護、身為刑事案件受害者、已經獲得合法居留新身份、一旦返回本國會面臨生命危險等現實情況。顯然，自愿離境一旦喪失自愿性，就會成為一種實際上的驅逐出境手段，而一旦這些非法移民被迫“自愿離境”到了境外，就再也無法尋求救助。因此，盡管在政治論述中將離境分為“強迫”和“自愿”這兩個術語，但實踐中這兩種離境形式之間的界限可能是模糊和重疊的。

2.關于“是否有效”的質疑

2008年，美國移民和海關執(zhí)法局一度實施為期3周的“按期離境行動”（Operation Scheduled Departure），結果僅有8個人申請參與該計劃，被一些移民團體稱為“荒誕劇”，認為只是美國移民政策制定者的一廂情愿而已。國際移民組織的協(xié)助自愿返回計劃也一度受到了自愿性、可持續(xù)性、安全性等方面的社會質疑。之所以出現負面評價，究其原因是多方面的。一是非法移民對發(fā)達國家的向往難以轉變?？傮w上，全球經濟仍將長期處于發(fā)達與欠發(fā)達并存狀態(tài)，發(fā)達國家勞動力市場呈現二元結構，更好的發(fā)展空間、更多的就業(yè)機會、更高的工資水平始終對移民形成強大的吸引力，兼之非法移民行業(yè)衍生各種利益集團，與政府所實施的自愿離境政策折沖抵消。以韓國為例，2016年，韓國統(tǒng)計的非法移民人數為20.9萬人，自愿離境政策實施4年以后，2020年的非法移民人數卻依然上升至39.2萬人。二是非法移民對經濟損失和法律后果存有顧慮。為了有效實施自愿離境，歐盟成員國充分利用歐洲遣返基金給予自愿離境的非法移民更多的援助和支持。但多數情況下，非法移民的客觀經濟狀況無法承受回國的費用。在美國，自愿離境通常需要個人繳納保證金，并支付自己返回原籍國的旅費，這是大部分非法移民所無法負擔的。此外，許多非法移民擔心，一旦他們向移民執(zhí)法機構自首將會留下案底，使自己以后再次入境更加困難。很多符合條件的非法移民在遣返國已經生活多年，如果他們主動投案，那么可能會牽連到親朋好友，從而影響到他人的生活。如韓國法務部接到自愿離境申請后，一般會立即啟動對非法雇傭企業(yè)的調查和追責。三是非法移民對執(zhí)法部門的粗暴執(zhí)法心懷恐懼。美國司法制度的標志之一，是號稱人人有權在法庭上接受公正的裁判者的審判，然而絕大多數被驅逐的移民從未見過法庭。自愿離境程序和快速遞解程序（Summary Removal Procedures）占據了全部遣返程序的三分之二以上，移民官往往當場做出遣返決定并直接將非法移民送至邊境，實際上剝奪了非法移民上訴、重審和復議等救濟權利。

3.關于“是否完善”的質疑

一是執(zhí)法層面的不完善。自愿離境的非法移民可能與移民官沒有任何接觸，導致移民流入國對他們在本國非法入境、非法居留等各類信息所知甚少。一旦采用自愿離境政策，往往配套采用簡化的辦案程序，忽視對與非法移民相關犯罪信息的搜集，對非法移民的關系人、組織偷渡的“蛇頭”、非法移民黑灰產業(yè)鏈條等信息的偵查戛然而止，不利于構建全鏈條打擊“偷運移民”（Human Smuggling）和“人口販運”（Human Trafficking）跨國犯罪治理體系。另外，非法移民在沒有受到足夠身體、心理壓力情況下做出自愿離境選擇后，主要依靠本人自覺執(zhí)行，容易出現潛逃風險，客觀上更加容易造成執(zhí)法漏洞。二是管理層面的不完善。對一些非法移民，有的國家采取注銷原簽證、換發(fā)短期停留證件等處理方法，但由于各地區(qū)信息溝通不暢或時間差客觀存在，實踐中存在管理缺陷。因此，需同時堵住非法移民通過婚姻、就業(yè)等方式申請新簽證的漏洞，并追究自愿離境期間潛逃的法律后果，及時轉為強制執(zhí)行，一旦違法行為被放縱則容易引發(fā)效仿，影響政策嚴肅性。三是現實層面的不完善。自愿離境政策需考慮到非法移民離開的后續(xù)問題。美國2003年有88.7萬名外國人“被迫”“自愿”離境，導致數以萬計的兒童被單獨留在美國，成為嚴重的社會問題。2019年，在韓國的一名哈薩克斯坦籍非法居留者交通肇事，駕車撞到一名8歲兒童后逃逸，第二天隨即通過自愿離境方式出境，逃避了韓國法律的懲罰。

（三）自愿離境政策的固化

如上所述，盡管有關方面對自愿離境政策提出諸如自愿性、有效性、完善性等方面的質疑，但其負面效應不宜過于放大，正向價值仍應予以充分肯定。正如學者所言，如果僅僅因為自愿離境政策產生了一些負面影響，就否認它的優(yōu)點，也許過于武斷和草率。應當承認，自愿離境政策為應對非法移民這一世界性難題，提供了一種行之有效且易于實現的移民治理工具，是一種能夠實現非法移民“自愿、安全和有尊嚴”地返回本國的人道方式，比如適用前提是自愿（自首、自費、自行離開），由此獲得從輕、減輕處罰，并免除人身羈押、押解，從而使人格尊嚴得到更大程度的維護和保障。同時，自愿離境政策緩和了主權與人權之間的內在緊張，也是一種避免強制、相對安全并符合成本效益原則的遣返方式。至于受到質疑的一些爭議，論者似應給予“同情的理解”。如從政策本身分析，移民政策具有復雜性、多樣性，如同其他諸多移民政策一樣，自愿離境政策有些方面自是難以照應周全；從政策效果考察，自愿離境政策實現預期效果需要多種因素共同促成，暫時尚未見效，甚至個別行動徒勞無功，尚需汲取經驗教訓不斷改進。職是之故，美國、日本、韓國等國相繼將其作為強制遣返的有益補充，共同組成比較完善的非法移民遣返體系。在歐盟，自愿離境更是從戰(zhàn)略、制度的層面被確立為強制遣返的補充、替代方式，進而被成員國固化為法律制度。

三、自愿離境政策的中國本土化路徑

當前，中國經濟社會穩(wěn)步發(fā)展，綜合國力不斷提升，對世界各國人員的吸引力大幅提升，正從傳統(tǒng)的移民來源國向新興的移民來源國、過境國和目的國多重角色轉變。國家移民管理局成立以后，如何制定妥善的移民政策以應對未來數以百萬計的外國移民，已經迫切地提上了政府的議事日程。2023年，全國移民管理系統(tǒng)共依法查處“三非”（指非法入境、非法居留、非法就業(yè)，下同）外國人6.5萬人次，對其中2.6萬人執(zhí)行遣送出境。這一統(tǒng)計數據表明，自愿離境政策在我國同樣存在借鑒移植、轉化應用的實踐空間。域外法的成功實踐，可以有效驗證相關制度的正當性，節(jié)約試錯過程的思維和物質成本，降低立法失敗的風險。盡管法律能否、應否以及如何移植在理論上存在很大爭議，但世界法制史已經證明——法律移植現象一直在不斷發(fā)生。我國現行法上的外國人強制性出境體系由限期出境、遣送出境和驅逐出境組成，其中并未直接規(guī)定自愿離境制度。面對自愿離境國際實踐的蓬勃發(fā)展，或可探討其本土化的中國路徑。

（一）自愿離境政策本土化之可能

比較研究表明，自愿離境政策自身具有的若干優(yōu)勢，在我國移民治理實踐中同樣可以得到體現。這決定了我國可以考慮借鑒自愿離境政策的合理內核，并加以適當本土化，從而推動我國強制性出境制度體系更加完善、執(zhí)法手段更加有效。

其一，自愿離境政策有利于降低執(zhí)法成本。強制遣返對移民執(zhí)法機構意味著沉重的負擔，如在羈押環(huán)節(jié)需設置專門羈押場所、安排專門監(jiān)管人員、保障飲食安全，押解環(huán)節(jié)需安排離境交通工具、購買機（車、船）票、配置押解人員等。我國與非法移民原籍國對邊境檢查和境內管理的重視程度不一，使得非法移民治理處于一種不平衡之中，加之配合不夠順暢，時常陷入“今天送走，明天再來”或者“我方遣送，外方不收”等困境。目前，內地省份遣送“三非”毗鄰國家人員，執(zhí)行一次遣送任務，需要至少2名警力、3天時間，花費2萬余元；尤其是對國籍、身份不明的“三非”人員，有些國家的核查主觀上不夠積極或者客觀上核實率極低，導致羈押期限偏長。雖然我國已經在部分省區(qū)新設了專門的非法移民遣返中心，但總體上還不能滿足實際需求，迫切需要拓展新的渠道方式。

其二，自愿離境政策有益于強化人權理念。外國人被采取拘留審查后或者被處遣送出境不能立即執(zhí)行的，其人身自由將受到剝奪，自然無法正常生活、學習、工作，與配偶子女的家庭團聚也受到影響。引入自愿離境政策，根據實際情況給予“三非”外國人權益的依法保障、適度的社會包容和更多的人文關懷，與保護非法移民人權的理念恰相吻合。例如，若對已納入實有人口管理的無證外籍新娘不加區(qū)別一律采取遣送出境措施，將可能破壞此類原本趨于穩(wěn)定的家庭，一定程度上影響社會安定。實行自愿離境，則可以盡量避免上述問題，并貫徹非法移民“羈押替代”原則，降低執(zhí)法風險。

其三，自愿離境政策有助于拓展國際合作。通過雙邊合作推動自愿離境政策“域外化”，可以讓非法移民在其本國獲得安全保障和發(fā)展機會，弱化非法移民流入我國的“推力”，多管齊下妥善處理“三非”人員。通過與東盟等區(qū)域國家加強跨境勞務合作，采取移民政策、移民信息和移民路徑公開，可以在更高水平上實現移民政策銜接，在更深程度上實現移民理念互融，在更廣領域上實現移民治理合作。通過國際移民組織的協(xié)調運作，相關國家采用自愿返回和重新融入方式，可以促使非法移民轉變?yōu)椤鞍踩?、有序和正常”的移民，應對未來可能出現的“移民潮”，共保安全穩(wěn)定，共創(chuàng)美好未來。

就我國實定法而言，《中華人民共和國出境入境管理法》第六章“調查與遣返”和第七章“法律責任”，共同規(guī)定了限期出境、遣送出境和驅逐出境三種強制性出境手段，未對自愿離境和強制遣返作出明確區(qū)分和概念厘定。實踐中，我國對外國人采取合理差別原則，對大部分違反出入境管理的外國人一般在依法處罰后，為其簽發(fā)新的證件，允許繼續(xù)停留居留或者在短時間內自行離境；對部分不適宜在中國境內繼續(xù)停留居留、確實需要離境的，責令限期出境；對違法情節(jié)嚴重、已經構成犯罪或者存在執(zhí)法風險的，處以遣送出境或者驅逐出境，直接強制執(zhí)行。自愿離境雖非移民管理機構執(zhí)行的“強制出境”，但這種表面上出于“自發(fā)愿望”并“自行安排”的自愿離境，與正常的自行離境仍有區(qū)別。這從各國將自愿離境納入統(tǒng)一的遣返制度體系可以窺見端倪。根據《出境入境管理法》第八十一條規(guī)定，限期出境作為一種行政命令，強制性弱于遣送出境和驅逐出境，可以剛柔并濟、梯度適用。而對自首的非法移民從輕或者減輕處罰，符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條第三項規(guī)定，即主動供述行政機關尚未掌握的違法行為，應當從輕或者減輕處罰。同時，非法移民自愿如實供述違法事實、真誠悔過愿意接受處罰的，契合“寬嚴相濟”的精神，可以實體上從寬、程序上從簡、時間上從快處理。因此，從我國外國人強制性出境制度體系中引申出自愿離境政策，并不存在法律和法理障礙。

（二）自愿離境政策功能性之自洽

鑒于自愿離境政策具有的比較優(yōu)勢，我國可以考慮將其有機嵌入外國人強制性出境制度體系。但作為法律移植前提的比較法方法應當是功能性的，即問題的每一種解決方法，從其功能方面考察都是一個統(tǒng)一體，不能只是孤立比較各個解決措施。自愿離境政策在引入我國非法移民治理體系時，要把握好目標與路徑、體系與配套、國內與國際的關系，注重理論自足與功能自洽。正如伯恩哈德·格羅斯菲爾德所言：“每一次繼受必定是一次重新創(chuàng)造?！?/p>

一是要樹立優(yōu)先適用自愿離境意識?！稓W盟遣返指令》規(guī)定了自愿離境優(yōu)先原則，要求各成員國在做出遣返決定之后，應當給外國人7至30天的合理時間使其自愿離境。將自愿離境放在遣返方式首位，體現了人權保護原則；簡化的行政程序和移民自行承擔費用節(jié)省了政府大量資源。因此，我國在對“三非”外國人適用強制性出境措施時，可以考慮優(yōu)先適用限期出境；對主動投案自首、悔過態(tài)度較好的，應當優(yōu)先適用自愿離境政策。當然，具體適用時要綜合考慮該外國人違法情節(jié)的輕重，在華非法居留的時長，在華的家庭情況和社會關系以及本人經濟情況、人身危險性等；對于經綜合評估認為構成故意犯罪或者不可期待其自行離境的外國人，則應當直接適用遣送出境或者驅逐出境。

二是要科學設置自愿離境程序。既要確?！叭恰蓖鈬四馨磿r自愿離境，又要合理設置步驟、方式、時限。美國設置告知程序，告知自愿離境的條件、時限、救濟方式及未按時履行的后果；設置保證金程序，在適用自愿離境前非法移民需證明其有支付保證金的能力，并在5個工作日內支付保證金，在其按時離境后返還，未按時離境的予以沒收；設置自動中止程序，一旦非法移民采取上訴、重審或復議，則自動中止對自愿離境時間的計算。英國將自愿離境分為協(xié)助離境（Assisted Return）和控制離境（Controlled Return）。前者指非法移民自愿提出離境申請，并在離境時獲得1,000英鎊至2,000英鎊的重新融入補助，或由內政部安排和支付機票費用。后者指非法移民自愿自費離開英國，并在離境前通知內政部或由內政部監(jiān)督其離境。我國立法將限期出境作為行政處罰，同樣履行告知外國人義務并提供行政復議、行政訴訟等救濟方式；而保證金制度在刑事案件取保候審中已有成熟應用，行政拘留暫緩執(zhí)行保證金業(yè)已推行，稍加修改即可形塑自愿離境保證金程序；至于費用方面，實踐中本人無法承擔同時亦無相關單位或個人承擔費用的情況屢見不鮮，因此明確政府在特定情況下負擔部分出境費用，亦有助于鼓勵“三非”外國人主動投案。

三是要合理設定自愿離境期限。通過設置一定的“寬限期”來鼓勵自愿離境，并設置一定的約束條款加以規(guī)制，是《歐盟遣返指令》的一大特色，目的在于防止被遣返者惡意拖延。美國自愿離境期限從立即離境到最多120天不等，一般不超過60天，同時非法移民還可通過各類救濟方式中止計算自愿離境時間，如此之長的等候期，容易導致非法移民通過婚姻、就業(yè)等方式將其身份合法化，反而導致移民官傾向于使用欺騙或強迫手段促使非法移民快速離境。歐盟給予7至30天自愿離境期限且必要時可以延長，相較于美國顯得比較合理。我國《外國人入境出境管理條例》規(guī)定的限期出境期限為15天，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定的限期出境期限為30天，《出境入境管理法》規(guī)定的拘留審查期限一般為30天。因此，建議設定7至30天的自愿離境時限，并根據實際情況設定不同時限區(qū)間，允許根據不可抗力申請延長，在保護人身權益和保證執(zhí)法效果、保障執(zhí)法安全之間取得適當平衡。

此外，國家移民管理部門可以審時度勢發(fā)布公告，在特定時期、特定地區(qū)敦促具有特定情形的“三非”外國人自首，不斷積累經驗，優(yōu)化措施，待條件成熟時再將自愿離境政策納入法律、法規(guī)實現制度化，對符合條件的“三非”外國人優(yōu)先適用。核心是對“三非”外國人從輕、減輕處罰，并設定出境期限，由其自行承擔回國費用并自行出境，但不將其列入不準入境名單，對其今后依法申請簽證和入境原則上不作限制。如此一來，自愿離境政策自可與現有出入境管理法律體系有機耦合，共同服務非法移民治理目標，維護正常出入境管理秩序。

（三）自愿離境政策執(zhí)法體之協(xié)同

自愿離境政策的最大障礙，在于非法移民“主觀意愿”難以轉變，在無任何壓力狀態(tài)下期待其選擇自愿離境的難度自不待言。美國研究報告指出，加強執(zhí)法將會促使10%-20%的非法移民主動離開；如果政府加緊追蹤非法移民，并且對雇用非法移民的企業(yè)加大打擊力度，那么將會有一半左右的非法移民自愿離開。美國“按期離境行動”雖然早期效果不如人意，但給移民和海關執(zhí)法局帶來重要啟示，就是移民執(zhí)法是保持國家移民管理體系完整、堵塞各種安全漏洞的最有效方式，有必要進一步擴大突襲非法移民行動的規(guī)模。在我國，對經允許自愿離境的“三非”外國人如果監(jiān)管不力，可能導致部分人員借該“幌子”繼續(xù)滯留；自愿離境實質上降低了違法成本，可能釋放錯誤信號，誘發(fā)對“非法移民合法化”的幻想；不將“三非”外國人列入不準入境人員名單并允許依法申請再次入境，可能導致非法移民“回流”并從事違法犯罪活動等。因此，要發(fā)揮自愿離境政策在我國的效用，必須注重政策集成和治理協(xié)同，長期營造依法嚴查、嚴管、嚴打的社會氛圍。

一是要加大妨害國（邊）境管理違法犯罪活動打擊力度。集中打擊組織、運送他人偷越國（邊）境違法犯罪活動，依法打擊制販偽假出入境證件、出售出入境證件、騙取出入境證件違法犯罪活動，阻斷陸路邊境毗鄰國家人員非法入境和海上偷渡、轉道第三國偷渡通道，全力抓捕負案在逃首惡分子和組織團伙骨干，聯(lián)合有關部門組織開展網上涉偷渡違法有害信息清理整治專項工作，從源頭上切斷傳播渠道，推動治理格局更加優(yōu)化。

二是要加大“三非”外國人治理力度。推動“三非”治理納入社會治理，壓緊壓實屬地管理責任，推動落實行業(yè)部門監(jiān)管責任和企業(yè)單位主體責任，狠抓落實運輸者、雇傭者和出租屋主責任，推動治理職能更加清晰。建立“三非”違法行為舉報獎勵制度。通過對就業(yè)市場、政府福利、駕照以及其他正常生活方式的有效管控，擠壓非法移民生存空間，從而促使其自行離境。對重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點場所整治不留死角，口岸邊境源頭管控、社會面清查、專案查處、核查遣返全方位一體推進，推動系統(tǒng)治理更加高效。

三是要注重依法適用遣送出境、驅逐出境。對不適宜采取自愿離境的外國人，要堅決依法直接適用遣送出境，必要時報請公安部決定驅逐出境。同時，對經允許自愿離境，但不遵守相關規(guī)定或者不按時離境的，要及時變更措施采取遣送出境，并按規(guī)定列入不準入境人員名單，采取對保證金予以沒收、對再次入境申請作出限制、對容留藏匿不按時離境外國人的個人和單位進行處罰等措施，讓法治之劍始終高懸在“三非”外國人及其他違法者的頭上。

四是要完善全國統(tǒng)一的外國人管理信息系統(tǒng)，將分散在各部門各單位的外國人信息適當匯總、集中建庫，內容包括簽證簽發(fā)信息、出入境和停居留信息、指紋與人像等生物信息、就業(yè)就學納稅信息、個人征信信息、在華違法犯罪信息等，構建從簽證、入境、居留到出境的動態(tài)服務管控體系，落實《出境入境管理法》第五條和《外國人入境出境管理條例》第三條關于建立統(tǒng)一平臺、實現信息共享的要求，為非法移民源頭防范、過程控制、末端治理提供大數據、云計算和人工智能等技術支撐。

綜觀世界，為了有效開展非法移民治理，國際社會先后采行自愿離境政策，取得了一定成效。鑒于自愿離境政策在國際上的良好實踐、理論價值和制度優(yōu)勢，故而我國可以借鑒自愿離境政策的合理內核，取其精華、去其糟粕，善巧互參、移植化用，在外國人強制性出境體系中有機嵌入，并在特定時期、特定地區(qū)針對特定人群施行，為“三非”外國人治理開辟新的路徑。引入自愿離境政策的初衷是節(jié)約行政成本、破解執(zhí)法瓶頸、保障移民人權、加強國際合作，但若組織實施不當，亦可能帶來一系列社會問題，影響移民管理體系的整體效能和可持續(xù)性。因此，我國應以自愿離境政策的引入為契機，走出一條具有中國特色的非法移民治理之路，有效維護國家主權、安全和發(fā)展利益，推動人類命運共同體構建。

摘自：林藝聰、許泓鑌：《非法移民自愿離境政策的國際實踐與中國本土化路徑》，《華僑華人歷史研究》2024年第3期。注釋從略，如有需要請參見原文。